بررسی لایحه بودجه سال ۱۳۹۷

0
194

ناظراقتصاد: براساس اصل ۵۲ قانون اساسی، هر ساله لایحه بودجه سال بعد از طرف دولت به مجلس پیشنهاد می‌شود. همچنین بر اساس ماده ۱۸۶ آیین‌نامه داخلی مجلس، دولت می‌باید حداکثر تا ۱۵ آذر ماه هر سال لایحه بودجه را تقدیم مجلس کنـد. نماینـدگـان از زمـان تحــویل بودجه تـا ۱۰ روز مى‏‌تواننــد پیشنهادهــاى خــود را به کمیسیون‌هاى تخصصى مجلس ارجاع داده و کمیسیون‌ها نیز پس از ۱۵روز از تحویل بودجه باید گزارش خود را به کمیسیون تلفیق تقدیم کنند.کمیسیون تلفیق حداکثر ظرف پانزده روز پس از پایان مهلت گزارش کمیسیون تخصصی باید گزارش نهایى خود را به مجلس تقدیم کند. این زمان حداکثر تا پانزده روز با موافقت هیأت رییسه قابل تمدید است. سپس بررسی در صحن علنی آغاز می‌شود.
لایحه بودجه امسال در تاریخ ۱۹ آذر ماه توسط رئیس جمهور تقدیم مجلس شد. کمیسیون تلفیق نیز از تاریخ ۹ دی بررسی پیشنهادات کمیسیون‌ها را آغاز کرده است. بر این اساس پیش‌بینی می‌شود در روزهای پایانی دی ماه بررسی بودجه در صحن علنی آغاز شود.

۱- بودجه در یک نگاه
مبلغ کل بودجه در سال ۱۳۹۷ برابر با۱۱۹۴هزارمیلیارد تومان است. که از این مقدار ۴۲۴هزار میلیارد تومان به بودجه عمومی اختصاص دارد. بر این اساس، سهم بودجه عمومی برابر با ۳۴ درصد و سهم بودجه شرکت-های دولتی ۶۶ درصد کل بودجه کشور است. در ادامه به بررسی دقیق‌تر لایحه بودجه ۹۷ می‌پردازیم.

۱-۱- بودجه عمومی
در نمودارها و تصویر زیر ویژگی‌های عمده بودجه عمومی کشور به طور خلاصه نشان داده شده است.
بودجه

نمودار۱:سهم وزارتخانه‌ها(هزار میلیارد تومان)

نمودار۲: بودجه عمومی از سال ۹۷- ۱۳۷۶ به قیمت جاری

 

تصویر ۱:سایر ویژگی‌های بودجه پیشنهادی

همانطور که در نمودارهای فوق نمایان است بودجه عمومی در خلال سال‌های اخیر رشد فزاینده‌ای داشته است و البته رشد بودجه جاری بیش از بودجه عمرانی بوده است. این روند تاریخی در مورد بودجه کنونی نیز صادق است. بودجه عمومی پیشنهادی ۱۳۹۷در مقایسه با بودجه مصوب سال گذشته افزایش ۶ درصدی را نشان می‌دهد. در این میان بودجه جاری ۹ درصد افزایش و بودجه عمرانی نیز حدود ۱۵ درصد کاهش یافته است.
همانطور که در نمودار ۱ نمایان است بیشترین سهم از بودجه به ترتیب به سه وزارتخانه کار،تعاون و رفاه، بهداشت و راه و شهرسازی اختصاص دارد. البته در حدود ۹۰ درصد بودجه وزارت کار از بابت واریزی به صندوق بازنشستگی کشوری است. در مورد بودجه وزارت بهداشت نیز حدود ۵ هزار میلیارد تومان بودجه ستادی و بخش عمده‌ای از مابقی بودجه صرف درمان می‌شود.
اما سهم وزارتخانه‌ها دقیقا نشان دهنده هزینه‌ای که برای بخش‌های مختلف مثلا آموزش یا درمان می‌شود نیست. به عنوان مثال، بخشی از هزینه آموزش عالی کشور توسط وزارت بهداشت هزینه می‌شود یا هزینه سلامت در کشور بسیار بالاتر از بودجه وزارت بهداشت است. این موارد در نمودار زیر نشان داده شده است.

نمودار ۳:میزان اعتبار بخش‌های منتخب در بودجه عمومی کشور(هزار میلیارد تومان)

در خصوص نمودار فوق توجه به چند نکته ضروری است. نخست آنکه نمودارهای فوق درآمدهای اختصاصی وزارتخانه‌ها را نیز شامل می‌شود. به عنوان مثال درآمد اختصاصی بخش سلامت ۳۲ هزار میلیارد تومان و بودجه اختصاصی بخش آموزش عالی و پژوهش ۸هزار و ۵۰۰ میلیارد تومان است. البته این بودجه اختصاصی درواقع نتیجه سرمایه‌گذاری دولت در زیرساخت‌ها در سال‌های گذشته یا ثمره انواع حمایت‌های جاری است. همچنین هزینه آموزش عالی و پژوهش در نمودار فوق شامل آموزش و پژوهش در بخش علوم پزشکی نیز می‌باشد.
دوم و مهم‌تر آنکه، بخش عمده‌ای از بودجه عمومی کشور صرف امور رفاهی و بهداشتی می‌شود با این حال کارآیی این دو هزینه محل سوال فراوان است. در واقع علی رغم هزینه فراوان، کیفیت خدمات پزشکی و رفاهی در کشور همواره با اعتراض‌های گوناگونی روبرو بوده است و تزریق منابع مالی نیز باعث نشده است این کیفیت بهبود چندانی یابد. همچنین این بخش‌ها با کسری بودجه شدیدی مواجه هستند و انتظار می‌رود در سال‌های آتی بخش بزرگتری از بودجه عمومی کشور صرف این امور شود. به عنوان مثال در لایحه کنونی بیش از ۳۰ هزار میلیارد تومان به صندوق بازنشستگی کشوری اختصاص داده شد که رشدی ۳۷.۶ درصدی نسبت به بودجه سال جاری این صندوق دارد. یا سازمان بیمه سلامت تا پایان سال ۱۳۹۵ بیش از ۴هزار و ۴۰۰ میلیارد تومان بدهی داشته است.
از دیگر موارد مهم بودجه عمومی پیشنهادی دولت می‌توان به موارد زیر اشاره کرد.
۱- بر اساس بند «الف» تبصره یک، سهم صندوق توسعه ملی از منابع حاصل از صادرات نفت، میعانات گازی و خالص صادرات گاز، سی و دو درصد( ۳۲ %) و سهم شرکت ملی نفت ایران چهارده و نیم(%۱۴.۵) درصد و سهم مناطق نفت‌خیز، گازخیز و کمتر توسعه‌یافته سه درصد( ۳%) است. البته با برداشت‌های گوناگونی که در لایحه بودجه از صندوق توسعه ملی ذکر شده است سهم این صندوق به ۲۰ درصد می‌رسد.
۲- مهم‌ترین بحث در بودجه امسال پیرامون اشتغال است که به ویژه در قالب تبصره‌های ۱۸ بودجه به آن پرداخته شده است. مجموع اعتبار در نظر گرفته شده برای ایجاد اشتغال مبلغ ۶۷ هزار و ۴۰۰میلیارد تومان است. منابع تامین این وجه شامل ۱۷ هزار و ۴۰۰ میلیارد تومان حاصل از افزایش قیمت حامل‌های انرژی، ۱۵ هزار میلیارد تومان برداشت از صندوق توسعه ملی و تسهیلات بانکی معادل معادل ۳۲هزار میلیارد و ۴۰۰ میلیارد تومان تسهیلات بانکی است.
۳- از دیگر موارد مهم لایحه بودجه می‌توان به تبصره چهارده اشاره نمود که بر اساس آن دولت به بحث هدفمندی یارانه‌ها پرداخته است. دولت مجموع وجوه حاصل از هدفمندی را ۳۷ هزار میلیارد تومان اعلام نموده است. از این رقم، دولت پیشنهاد بودجه ۲۳ هزار میلیارد تومانی برای پرداخت یارانه نقدی و غیرنقدی خانوارها داده است. در صورت عدم تغییر سقف ۴۵۵۰۰ تومانی یارانه نقدی، کفاف یارانه حدود ۴۱ میلیون نفر را می‌کند و با این حساب از جمعیت ۷۵ میلیون نفری که در حال حاضر یارانه می‌گیرند، عملاً بیش از ۳۰ میلیون نفر حذف خواهند شد.
۴- انتشار اوراق مالی اسلامی(ریالی-ارزی) نیز در بندهای مختلف لایحه دیده شده است که میزان آن از سه میلیارد دلار برای شرکتهای تابعه وزارت نفت تا ۲۶ هزار میلیارد تومان برای طرح‌های نیمه تمام و ساماندهی دانشگاهها متفاوت است. همچنین دولت ۵۲ درصد از اوراق شهرداری‌ها برای قطار شهری تا سقف ۸ هزار و ۲۰۰ میلیارد تومان را تضمین و پرداخت می‌کند. در مجموع اوراق ریالی انتشاریافته توسط دولت و شرکتهای دولتی بیش از ۶۲ هزار میلیارد تومان خواهد بود.

۱-۲- بودجه شرکت‌های دولتی
همانطور که اشاره شد بودجه شرکت‌های دولتی ۶۶ درصد کل بودجه کشور را تشکیل می‌دهد. با این حال این بخش از بودجه کمتر مورد توجه قرار می‌گیرد. بخشی از نکات مهم این بخش بودجه عبارتند از:
۱- دولت در این بخش بودجه تنها در قالب یک بند جدول به درآمد، هزینه و مالیات و میزان سود و زیان هر شرکت اشاره می‌کند. در واقع در مورد هر شرکت هیچگونه اطلاعات تفصیلی بیان نمی‌شود و امکان بررسی دقیق‌تر بودجه و عملکرد شرکت‌ها وجود ندارد.
۲- تعداد شرکت‌های دولتی در بودجه ۳۷۷ است. در واقع دولت در سال گذشته تنها ۴ شرکت نساجی قائم شهر، پالایش نفت کرمانشاه و پتروشیمی‌های بیستون و دماوند را وگذار و شرکت عمران شهر جدید تیس را ایجاد نموده است.
۳- درآمد شرکت‌های دولتی با یکدیگر تفاوت عمده‌ای دارد.۷۱ شرکت حوزه نفت و دو ردیف فرعی مربوط به شرکت ملی نفت و شرکت ملی گاز ۶۳.۹ درصد از کل منابع و مصارف سال ۱۳۹۷ را به خود اختصاص داده‌اند. سهم حوزه بانک و بیمه با ۱۱ شرکت(۹ بانک و ۲ بیمه) برابر ۱۳.۶ است. در حالی که ۲۲۴ شرکت سهمی برابر با ۱۷.۸ درصد از درآمدزایی را دارند.
۴- از مجموع مالیات شرکت‌های دولتی، ۷۹ درصد مربوط به شرکتهای حوزه نفت، حدود ۱۲ درصد مربوط به بانکها و بیمه‌ها و حدود ۲ درصد مربوط به‌شرکت‌های حوزه برق است. یعنی در مجموع ۹۳ درصد کل مالیات شرکتهای دولتی متعلق به ۱۳۳شرکت است و تنها حدود ۷ درصد مالیات مربوط به ۲۴۴ شرکت دیگر است.
۵- از مجموع ۳۷۷ شرکت دولتی،۹ شرکت زیانده است. مجموع زیان این شرکت‌ها در حدود ۲ هزار و ۲۰۰ میلیارد تومان است که ۱۵۰۰ میلیارد آن مربوط به سازمان صدا و سیما است.
۶- سهم پژوهش در بودجه شرکت‌های دولتی برابر با ۱۴ صدم درصد است. این در حالی است که ۴۴ درصد این سهم نیز مربوط به ۴ شرکت مرتبط با صنایع دفاعی و هوایی است.

۲- نقد لایحه بودجه

۲-۱- تمرکز بر تامین مالی بودجه به جای رفع مشکلات ساختاری
دولت کنونی که متولی تدوین برنامه ششم توسعه نیز بوده است، در عمل قانونگذاری و اصلاح ساختار را رها کرده است و از بودجه برای سرپوش‌گذاشتن بر مشکلات ساختاری استفاده می‌کند. به عنوان مثال در حالی که دو بخش رفاهی-بازنشستگی و سلامت بیشترین حجم بودجه را به خود اختصاص داداند، دولت به جای تلاش برای اصلاح ساختار بر تامین مالی آنها متمرکز شده است. به عنوان مثال در بخش بازنشستگی با تغییر قوانین از جمله تغییر سن بازنشستگی، اصلاح ساختار صندوق‌ها و سایر قوانین می‌توان وضعیت را بهبود نسبی بخشید. در بخش سلامت نیز با اصلاح رویکردها می‌توان هزینه‌ها را کاهش داد. به عنوان مثال در حالی که مصرف دارو و تجهیزات پزشکی در ایران چندین برابر میانگین جهانی است که اثرات بسیار نامطلوبی بر سلامت جامعه دارد، اما دولت همچنان به تامین مالی روند کنونی می‌اندیشد.

۲-۲- سیاست اشتباه در مورد اشتغال
نقد مهم دیگر به لایحه بودجه را می‌توان روش تامین مالی پروژه‌های ایجاد اشتغال و راهکارهای ایجاد اشتغال دانست. راهکاری که مبتنی بر اعطای تسهیلات خرد است. بر این طرح دو نقد وارد است.

۲-۲-۱- نحوه تامین مالی طرح
افزایش قیمت حامل‌های انرژی(بنزین ۱۵۰۰ و گازوییل ۴۰۰ تومان) به منظور تامین مالی پروژه‌های دولت را می‌توان بحث‌برانگیزترین اقدام دولت در لایحه بودجه دانست. اقدامی که حتی در بررسی اولیه لایحه در مجلس نیز به دلیل موج تورمی با آن مخالفت شده است.

۲-۲-۲- نحوه ایجاد اشتغال
دولت تصور می‌نماید که به جای توسعه واحدهای اقتصادی موفق و حمایت از کارآفرینان واقعی، با اعطای تسهیلات به افراد قادر خواهد بود که شغل ایجاد نماید. این در حالی است که این طرح پیش از این در قالب پروژه‌هایی مانند وام خود اشتغالی، طرح ضربتی اشتغال و بنگاه‌های زودبازده اجرا گردید و با شکست روبرو شد. درواقع اعطای این تسهیلات اغلب به ایجاد بنگاه‌های کوچکی منجر می‌شود که مدتی بعد نیز ورشکست خواهند شد. بنابراین دولت در حال تکرار یک تجربه بارها شکست خورده است که این مساله بسیار تامل برانگیز است.

۲-۳- کاهش بودجه عمرانی کشور
درحالی که کشور با مشکل بیکاری روبروست و دولت نیز هدف اصلی لایحه بودجه را ایجاد اشتغال اعلام نموده است، کاهش بودجه عمرانی کشور کمکی به ایجاد اشتغال نخواهد نمود. متاسفانه همانطور که در نمودار شماره ۴ و ۵ نمایان است در دهه ۹۰ نه تنها بودجه عمرانی کشور در برابر بودجه جاری کاهش یافت بلکه عدم تحقیق بودجه عمرانی نیز بیش از پیش بوده است. البته باید توجه نمود که کاهش بودجه عمرانی کشور نه تنها اقدامی درجهت واقعی کردن بودجه نیست بلکه رسمیت بخشیدن به روند اشتباهی است که درخلال چند سال اخیر روند آن تشدید شده است. این امر در واقع به معنی کاهش سرمایه‌گذاری دولت است و در آینده کشور را با مشکلات بیشتری روبرو خواهد نمود.

نمودار۴: تحقق بودجه جاری و عمرانی

نمودار۵: بودجه جاری و عمرانی به قیمت جاری

۲-۴- عدم توجه به نابرابری شدید
میزان نابرابری در کشور به میزان بسیار زیادی رسیده است. ضریب جینی که نشان دهنده نابرابری است در حال حاضر نه تنها بسیار بالاتر از کشورهای اسکاندیناوی و اتحادیه اروپاست بلکه از آمریکا(که خود نماد نابرابری است) نیز بالاتر است. میانگین هزینه ماهانه هر فرد در صدک بالایی برابر با ۸۳میلیون و ۴۰۰ هزار تومان است در حالی که برای صدک پایینی این رقم برابر با ۵۰ هزار تومان است. که به معنی مصرف ۱۶۸برابری صدک بالایی به پایینی است(نیلی و همکاران، ۱۳۹۶). این حجم از نابرابری نه تنها بسیار نگران کننده است بلکه در مورد دهک پایینی با هزینه ۵۰ هزار تومان در ماه نشان دهنده فقر بسیار شدید است. با این حال دولت در بودجه سال جاری بار دیگر از روش بسیار متداول مالیات بر مجموع درآمد برای دهک‌های بالایی که در تمام کشورهای توسعه یافته استفاده می‌شود غفلت نموده است و تنها به راه حل پرداخت یارانه می‌اندیشد.

۲-۵- افزایش انتشار اوراق اسلامی
یکی از راهبردهای دولت در دو سال اخیر برای تأمین منابع انتشار اوراق اسلامی بوده است. افزایش انتشار این اوراق در کنار افزایش هزینه جاری و کاهش بودجه عمرانی نشان از عدم استفاده مناسب از این منابع است. با توجه به حجم بالای اوراق منتشر شده در سال های اخیر (که منجر به در نظر گرفتن حداقل ۲۳ هزار میلیارد تومان در سال ۱۳۹۷ بابت اصل و سود اوراق سررسید شده گردیده است) لازم است تا بر حجم و نحوه هزینه کرد این اوراق نظارت بیشتری صورت گیرد. درواقع افزایش منابع بودجه نباید باعث افزایش هزینه جاری شود.

۲-۶- مشکلات شرکت‌های دولتی به ویژه بودجه پژوهشی آنها
همانطور که اشاره شد بودجه شرکت‌های دولتی ۶۶ درصد کل بودجه کشور است. بر این اساس بخش عمده‌ای از عملکرد اقتصادی کشور تحت تاثیر عملکرد این شرکت‌ها قرار دارد. توجه به این نکته که تنها ۱۴ صدم درصد بودجه این شرکت‌ها به پژوهش اختصاص دارد نشان از اثرات بسیار منفی این شرکتها بر عملکرد اقتصادی کشور دارد. در دنیای امروز که پژوهش بنیان رشد اقتصادی است شرکت‌های دولتی با جذب بخش عمده منابع کشور و تولید در فضایی انحصاری و هزینه بسیار اندک در پژوهش، اثری منفی بر تحقیق و توسعه در کشور دارند.

در گزارش‌هایی آتی به طور تفصیلی به بخش‌های مختلف بودجه و نقدهای وارد بر آن پرداخته می‌شود.

نظر بدهید