موج جدید حمایت از صنایع در جهان و دلالت‌های آن برای ایران

0
8165

ناظراقتصاد: درخلال چند هفته اخیر دولت ترامپ در راستای شعار «اول آمریکا» مجموعه‌ای از اقدامات حمایتی از صنایع را در دستور کار قرار داده است. این اقدامات به‌ویژه شامل افزایش تعرفه‌های گمرکی برای کالاهای وارداتی است. بر اساس مقررات جدید، تعرفه گمرکی واردات ماشین‌های لباسشویی بین۲۰ تا ۵۰ درصد افزایش پیدا می‌کند و در سال‌های آتی این تعرفه‌ها به تدریج کاهش می‌یابند. برای صفحات خورشیدی نیز تعرفه گمرکی با ۳۰ درصد افزایش شروع می‌شود و ظرف چهار سال آینده به ۱۵ درصد کاهش پیدا می‌کند. اما سیاستی که بیشترین اعتراض را به همراه داشت افزایش تعرفه‌ی واردات فولاد و آلومینیوم به ترتیب معادل ۲۵ و ۱۰ درصد بود.
این اقدامات با اعتراضات فراوانی در داخل و خارج آمریکا روبرو شده است. انجمن صنایع خورشیدی آمریکا معتقد است این امر سبب می‌شود که میلیاردها دلار سرمایه‌گذاری در بخش انرژی خورشیدی متوقف شود. در واقع، از سال ۲۰۱۲ تولید برق از انرژی خورشیدی سه برابر شده و مهمترین دلیل آن واردات ارزان‌قیمت پنل‌های خورشیدی از چین بوده است. همچنین کارشناسان اعلام نمودند در ایالات متحده ۶.۵ میلیون نفر به صورت مستقیم و غیرمستقیم در صنایع وابسته به فولاد و آلومینیوم مشغول به کار هستند که شغل آنها وابسته به واردات ارزان فولاد و آلومینیوم است؛ در حالی که شمار افرادی که در تولید فولاد و آلومینیوم دست دارند از چند صد هزار نفر فراتر نمی‌رود.
در سطح بین‌المللی رئیس کمیسیون اتحادیه اروپا اعلام کرد که “اتحادیه اروپا واکنش قاطع و مناسبی در دفاع از منافع خود نشان خواهد داد” و اخبار از آن حکایت دارد که کارشناسان اتحادیه اروپا از ماه‌ها پیش مشغول تهیه‌ی فهرستی از محصولات آمریکایی (مانند موتور سیکلت، سیب‌زمینی ‌و حتی گوجه‌فرنگی و شلوار جین وارداتی از آمریکا) هستند تا در صورت عملی شدن تصمیم ترامپ تعرفه‌های آنها را افزایش دهند. چین نیز به ایالات متحده آمریکا هشدار داد که هر نوع سیاست اقتصادی حمایت‌گرایانه‌ی آمریکا در این زمینه به منافع هر دو طرف آسیب خواهد رساند.
اما فارغ از اقدامات اخیر ترامپ، واقعیت آن است که اکثر کشورهای جهان در سال‌های اخیر سیاست‌ های حمایتی خود را به شدت افزایش داده‌اند. گزارش اخیر آنکتاد در این زمینه بیان می‌دارد که کشورهای عضو گروه جی ۲۰ پس از بحران ۲۰۰۸ به شدت سیاست‌ های حمایتی از صنایع را افزایش داده‌اند. البته این مساله تنها مربوط به یک دهه اخیر نیست و از قرن پانزدهم تاکنون سیاست‌ های حمایتی در اشکال مختلف و با شدت و ضعف دنبال شده است. در ادامه به بررسی اجمالی سیاست‌ های حمایتی از صنایع از قرن پانزدهم تاکنون می‌پردازیم و پس از آن دلالت‌های آن برای ایران را بیان خواهیم نمود.

۱- سوداگرایان و حمایت‌ افراطی از صنایع کشور(۱۵۰۰ الی ۱۷۵۰)

مکتب سوداگری (مرکانتیلیست) در خلال سال‌های ۱۵۰۰ الی ۱۷۵۰ میلادی مکتب غالب در اندیشه اقتصادی بود. اندیشمندان این مکتب هر چند در مورد مسائل گوناگون اجماع نظر کاملی نداشتند اما در کل معتقد به لزوم پیگیری سیاست‌های ملی‌گرایانه توسط دولت‌ها بودند و بر لزوم حفظ «تراز بازرگانی مثبت» تاکید می‌کردند. جمع آوری ثروت ملی به صورت طلا و نقره برای تامین مالی گسترش مستعمرات از جمله دیگر سیاست‌های مورد تشویق مرکانتیلیست‌ها بود (تفضلی، ۱۳۷۵). بر اساس این دیدگاه دخالت دولت در اقتصاد و جنگ برای ایجاد مستعمرات جدید و به تبع آن بازارهای جدید به منظور تقویت اقتصاد تشویق می‌شد. (دانی و کلمب، ۲۰۰۸). اندرتون(۲۰۰۳) به این نکته اشاره می‌نماید که مرکانتیلیست‌ها اعتقاد داشتند در تجارت بین‌الملل یک کشور برنده و کشور دیگر بازنده می‌شود بنابراین بر انحصار در زمینه منابع طبیعی تاکید و معتقد بودند بازار مستعمراتی موجب برتری نسبت به رقباء می‌شود. بنابراین، به‌دست آوردن مستعمرات و کنترل تجارت امری مطلوب بود که در صورت نیاز، برای کسب آنها از زور و جنگ نیز استفاده باید کرد. این دیدگاه بنیان سیاست بسیاری از کشورهای اروپایی در دوران مرکانتیلیست‌ها بود.
در راستای همین عقاید، از سال ۱۷۲۱ انگلستان مجموعه‌ای از قوانین حمایتی از صنایع را به اجرا گذاشت که به نام نخست وزیر (مبدع آن) به قوانین والرپول معروف گشت. اما این سیاست‌ها مدت‌ها پس از گسترش رویکرد کلاسیکی نیز ادامه یافت. چانگ در این باره می‌نویسد:
هدف از قانون سال ۱۷۲۱ والرپول اساساً حمایت از صنایع تولیدی بریتانیا در برابر رقبای خارجی، برخورداری آنها از یارانه و ترغیب‌شان به صدور کالا بود. تعرفه‌های گمرکی واردات کالاهای ساخته شده‌ی خارجی به میزان قابل توجهی افزایش یافت، در حالی که تعرفه گمرکی واردات مواد خام مورد استفاده در فعالیت‌های تولیدی کاهش یافت یا حتی کاملا حذف شد. با زنجیره‌ای از تمهیدات از جمله یارانه‌های صادراتی، صدور کالاهای ساخته شده را ترغیب کردند. و نهایتا برای کنترل کیفیت محصولات ساخته شده، به ویژه پارچه، مقرراتی وضع شد تا تولیدکنندگان بی‌تعهد به شهرت محصولات بریتانیایی در بازارهای خارجی لطمه نزنند.

۲- کلاسیک‌ها و مخالفت با حمایت از صنایع

در اواخر قرن ۱۸ و با انتشار کتاب ثروت ملل آدام اسمیت در سال ۱۷۷۶ و سپس مباحث ریکاردو به تدریج دیدگاه دیگری در برابر دیدگاه مرکانتیلیست‌ها گسترش یافت که به دیدگاه لیبرال معرف گشت. بر اساس این دیدگاه سرمایه‌داری مبتنی بر اصول بازار و تقسیم‌کار جهانی بهترین شیوه افزایش ثروت کشورها محسوب می‌شد. جهانی‌شدن عامل گسترش رقابت در سطح بین‌المللی و در درون کشورها در نظر گرفته می-شد و تمام کشورها می‌توانستند از مزیت رشد ثروت برخودار شوند (دانی و کلمب، ۲۰۰۸، ۱۵). در کل این اندیشمندان نگاه خوشبینانه‌ای داشتند و معتقد بودند تجارت آزاد، بهروزی همگان را فراهم می‌آورد.
با این حال دولت‌های اروپایی در عمل از عقاید کلاسیک‌ها در زمینه تجارت بین‌الملل تبعیت نکردند. انگلستان که آن زمان پیشگام صنعت دنیا بود تنها زمانی پذیرفت تعرفه‌های گمرکی را کاهش دهد که صنایع آن کشور به شدت قوی شده بود و این سیاست را در راستای منافع خود می‌دید.
در سال ۱۸۲۰، متوسط تعرفه گمرکی بریتانیا برای واردات محصولات ساخته شده ۴۵ الی ۵۵ درصد بود. این را مقایسه کنید با ۶ تا ۸ درصد در کشورهای بلژیک و هلند، ۸ تا ۱۲ درصد در آلمان و سوئیس و حدود ۲۰ درصد در فرانسه(چانگ، ۱۳۹۲)
آن‌طور که چانگ اشاره می‌کند، سیاست تجاری حمایت‌گرایانه در انگلستان تا سال ۱۸۴۶ یعنی هنگامی که قانون ذرت تصویب شد و تعرفه گمرکی برای واردات بسیاری از کالاهای صنعتی لغو شد، ادامه یافت.
درواقع، بریتانیا تجارت آزاد را فقط وقتی در پیش گرفت که در عرصه‌ی فناوری از رقبایش- به قول صاحب‌نظر برجسته‌ی تاریخ اقتصاد، پل بروک- « در پس دیوار بلند و دیرپای تعرفه» پیشی گرفته بود.(چانگ، ۱۳۹۲)

۳- مکتب تاریخی آلمان و حمایت از صنایع آلمانی

بر خلاف انگلستان که در قرن ۱۸ و ۱۹ دوران شکوفایی صنعتی را پشت سر می‌گذاشت، آلمان‌ها به شدت از ورود کالاهای انگلیسی به کشورشان زیان می‌دیدند و چشم به راه کمک‌های دولت برای رهایی از این وضعیت بودند. به همین دلیل «طبق نظر لیست (۱۷۸۹-۱۸۴۶) گروهی از صاحبان صنایع آلمان از دولت درخواست نمودند که با ایجاد تعرفه‌های گمرکی از ورود ارزان کالاهای انگلیسی جلوگیری نموده و بدین‌وسیله صنایع داخلی را مورد حمایت قرار دهد» (تفضلی،۱۹۶،۱۳۸۷).
نکته حائز اهمیت آن است که لیست در هنگام تبعید خود به آمریکا با ایده حمایت از صنایع داخلی آشنا شد. همیلتون (وزیر خزانه‌داری وقت آمریکا) در گزارشی که در سال ۱۷۹۱ به کنگره ارائه کرد بر لزوم حمایت از صنایع آمریکا تاکید نمود. با شروع جنگ میان آمریکا و انگلستان در سال ۱۸۱۲ تعرفه واردات به‌شدت افزایش یافت. در واقع “لیست” زمانی وارد آمریکا شد که حمایت از صنایع داخلی در اوج بود. این مساله تاثیر شگرفی بر وی گذاشت به‌طوری که حمایت از ایده تجارت آزاد را رها کرد و بعدها خود به پیشگام نظریه صنایع نوزاد در جهان بدل گشت (چانگ،۱۳۹۲، ۸۲-۸۰). در پی اقدامات حمایتی به تدریج صنایع آلمان رشد نمود و به رقیبی جدی برای تولیدات انگلستان بدل گشت.

۴- قرن بیستم و سیاست‌ های حمایتی

سیاست‌ های حمایتی در قرن بیستم در دو گروه از کشورها بیش از سایرین اعمال شد نخست در آمریکای جنوبی و سپس در شرق آسیا که در ادامه به بررسی این کشورها می‌پردازیم.

۴-۱-آمریکای جنوبی:جایگزینی واردات

گیلیس و همکارانش (۱۳۹۱) به این نکته اشاره می‌کنند که بسیاری از قدرت‌های بزرگ جهان من‌جمله روسیه و ژاپن در قرن نوزدهم و بیستم به‌حمایت از صنایع خود پرداختند. اما همانطور که آنها می‌گویند در قرن بیستم این سیاست بیش از هرجایی در آمریکای لاتین پی گرفته شد.
سیاست جایگزینی واردات نخستین بار در آمریکای لاتین وقتی که بازارهای صادرات مواد اولیه‌شان در پی رکود ۱۹۳۰ و سپس حمل و نقل تجاری در جنگ جهانی دوم به شدت گسیخته شد، استفاده شد. کشورهایی مانند آرژانتین، برزیل، کلمبیا و مکزیک پس از بیرون آمدن از جنگ با صنایع نوپای خود به طور منظم به ایجاد موانعی در برابر واردات رقابتی از ایالات متحده پرداختند….آمریکای لاتین رژیم‌های جانشین واردات را همراه با تکنیک‌های حمایتی بی‌شماری که بعدا سرمشق دیگر کشورهای رو به توسعه قرار گرفت، توسعه داد. در آسیا و آفریقا به دنبال جنگ جهانی دوم، استقلال محرکی برای دست یازیدن به جانشینی واردات بود. در دهه ۱۹۶۰ جانشینی واردات استراتژی غالب توسعه اقتصادی شد (گیلیس و همکاران، ۱۳۹۱، ۷۱۱).
انتقادات گوناگونی به این سیاست وارد شد از جمله اینکه صنایعی که به این شیوه پدید آمدند هیچگاه محصولاتی دارای توان رقابتی در سطح بین‌المللی ایجاد نکردند، در عمل شرکت‌های معدود خارجی که توانستند به همکاری به تولید یا واردات محصولاتشان بپردازند بیشترین سود را بردند و سهم اندکی نصیب کشورها شد، یارانه زیاد دولتی برای این صنایع بر بودجه سنگینی می‌کرد، تعادل نرخ ارز به‌طور مصنوعی به نفع کالاهای صنعتی و ضرر محصولات سنتی به هم خورد (تودارو، اسمیت، ۱۳۹۳، ۹۰۴-۹۰۳). با این حال این سیاست‌ها فواید بسیار زیادی داشت. در دوره زمانی ۱۹۵۰ تا ۱۹۷۳ که معمولا تحت عنوان دوران تسلط صنعتی‌سازی جایگزینی واردات شناخته می‌شود، سریع‌ترین نرخ‌های رشد صنعتی درجهان درحال توسعه در طول دوره‌ای از اواخر قرن نوزدهم تا دوران حاضر به وقوع پیوست (خیریناگز و همکاران، ۱۳۹۴{۲۰۱۴}، ۲۴).

۴-۲-تجربه شرق آسیا: توسعه صادرات

کشورهای شرق آسیا به ویژه کره جنوبی تا پیش از دهۀ ۱۹۹۰ سیاست‌ های حمایتی گوناگونی را به اجراء گذاشتند. چانگ-استاد سرشناس کمبریج- که خود یک کره‌ای است و در آن زمان در کره زندگی می‌کرده، در این باره می‌نویسد: «به منظور توسعه و پیشرفت صنایع، ضرورت داشت هر میزان ارزی که از محل صادرات کسب می‌شود برای وارد کردن ماشین‌آلات و نهاده‌های دیگر به کار گرفته شود. … کسانی که با خرید چیزهای بیهوده، مثل سیگارهای قاچاق خارجی، ارز حاصله را به هدر می‌دادند، «خائن» به شمار می‌رفتند….» (چانگ، ۱۳۹۲، ۲۰).
آدلمن (۱۹۹۹) در مورد کره جنوبی یادآور می‌شود که حتی در زمانی که این کشور استراتژی خود را توسعه بر مبنای صادرات قرار داده بود، بیش از ۱۵ هزار کالا در این کشور در فهرست ممنوعه واردات بودند. چانگ (۱۹۹۴) یادآور می‌شود کشور کره در مورد کالاهای وارداتی با اعمال تعرفه‌ها و مالیات‌های گوناگون مانند مالیات بر کالاهای لوکس، قیمت برخی از کالاهای وارداتی را تا ۹ برابر افزایش می‌داد (نقل از مومنی، ۱۳۸۶).

۵-حمایت‌گرایی در قرن بیست و یکم

در قرن بیست و یکم سیاست‌ های حمایتی از صنایع در قالب سیاست‌های صنعتی و سیاست‌های تجاری در حال پیگیری است. در واقع بسیاری از کشورها به دلیل قوانین سازمان تجارت جهانی که مانع وضع تعرفه‌های وارداتی زیاد می‌شود، سیاست‌ های حمایتی خود را در پوشش سیاست صنعتی پنهان کرده‌اند. همچنین باید به این نکته اشاره نمود که برخی اندیشمندان سیاست تجاری را جزئی از سیاست صنعتی می‌دانند اما برخی به دلیل اهمیت، آنها را جداگانه بررسی می‌کنند.

۵-۱-سیاست‌های صنعتی و علم و فناوری

سیاست صنعتی قدمتی طولانی دارد و در قرن بیست و یکم بسیار مورد توجه قرار گرفته است. این سیاست‌ها طیف گسترده‌ای از اقدامات از جمله «مالیات و سوبسید، جذب سرمایه‌گذاری خارجی، سیاست‌های مرتبط با تحصیل و آموزش و سیاست علم و نوآوری از طریق فراهم‌کردن زیرساخت‌ها، مقررات‌گذاری و سیاست رقابت و خرید عمومی» را شامل می‌شود (امیسون،بایلی، ۲۰۱۳). در سال‌های اخیر این سیاست‌ها بسیار مورد توجه قرار گرفته است. سازمان توسعه و همکارهای اقتصادی (۲۰۱۱) در این زمینه می‌نویسد:
در سال‌های اخیر، کشورهای سازمان توسعه و همکاری‌های اقتصادی از فنلاند تا استرالیا و کشورهای درحال ظهور مانند چین و برزیل از سیاست‌های نوآوری سمت تقاضای هدفگذاری شده مانند خریدهای بخش عمومی، قانون‌گذاری، استانداردها، سیاست‌های مصرف و ابتکارات نوآوری کاربرمحور بیشتر استفاده می‌کنند (سازمان توسعه و همکارهای اقتصادی، ۲۰۱۱)
همچنین بررسی‌ها نشان می‌دهد:
آمریکا سیاست صنعتی خود را از طریق تامین مالی هزینه‌های تحقیق و توسعه توسط دولت مرکزی حفظ کرده است شاید به این دلیل که وجود سیاست صنعتی را منکر شود. سنگاپور بر تاکیدش بر تجارت آزاد ادامه می‌دهد اما به هدفگذاری صنایع استراتژیک ادامه می‌دهد و به پیگیری اهداف مشخصی ادامه می‌دهد تا بنیان تولیدات کارخانه‌‌ای خود را حفظ کند. کشورهایی مانند کره و ژاپن که سیاست صنعتی‌شان را از دهه ۱۹۹۰ به دلایل مختلفی کاهش داده‌اند اکنون در تلاش برای احیای حداقل بخشی از آن سیاست‌ها به ویژه در صنایع با تکنولوژی بالا هستند» (آندرئونی و چانگ، ۲۰۱۶).

۵-۲-سیاست‌های تجاری

آنکتاد در گزارش سال ۲۰۱۷ خود به این نکته اشاره نموده است که تمامی کشورهای عضو گروه G20 در حال افزایش سیاست‌ های حمایتی هستند. البته این حمایت‌ها اکنون شکل پیچیده‌تری به خود گرفته است و تنها بر اساس تعرفه نیست. در واقع همانطور که در نمودار زیر نمایان است میانگین تعرفه‌ها در جهان اندکی کاهش یافته است اما همانطور که گزارش آنکتاد(۲۰۱۷) اشاره می‌کند کشورها از انواع اقدامات غیرتعرفه‌ای از قاعده‌گذاری تا محدودیت مقداری برای حمایت از صنایع خود استفاده کرده‌اند.

میزان صادرات کالا و تعرفه‌ها بر واردات در کشورهای عضو سازمان تجارت جهانی

۶-دلالت‌‌هایی برای ایران

همانطور که اشاره شد سیاست‌‌ های حمایتی قدمتی بسیار طولانی دارد و از قرن پانزدهم تاکنون به اشکال گوناگونی در جهان اجرا شده است. این سیاست‌‌ها در قرن بیست و یکم نیز در غالب سیاست صنعتی و سیاست تجاری درحال پیگیری است و پس از بحران ۲۰۰۸ با شدت بیشتری حتی در کشورهای توسعه یافته درحال انجام است. با این حال تجارب موفق در این زمینه ۶ ویژگی عمده دارد:
۱- داشتن برنامه و مشخص بودن نقش دولت و بخش خصوصی در پیشبرد اهداف
۲- اولویت‌‌بندی دقیق صنایع با توجه به مزیت‌‌های کشور در هر دوره و پرهیز از اقدامات بلندپروازانه
۳-مقید کردن حمایت به شرط بهبود صنعت مورد حمایت و تعیین و ارزیابی شاخص‌‌های قابل اندازه‌‌گیری
۴-زمان‌‌دار بودن حمایت‌‌ها حتی در صورت پیشرفت
۵- توجه به مقیاس تولید و نیازهای بازارهای صادراتی
۶- درس گرفتن از اشتباهات و بازنگری برنامه‌‌ها با توجه به میزان پیشرفت به دست آمده

مطالب فوق دارای دلالت‌‌های مهمی برای ایران است. در قریب یک دهه گذشته ۴ برنامه صنعتی در کشور تدوین شده است. از سوی دیگر وضع تعرفه‌‌های وارداتی نیز مبتنی بر رویکرد سیاستی مشخصی وضع نمی-شود و با تغییرات گوناگونی روبروست که آخرین نمونه آن تغییر در تعرفه گمرکی واردات خودرو بود که با اعتراضات فراوانی روبرو گشت. این موارد همگی نشان از سردرگمی در اجرای سیاست‌‌ های حمایتی دارد که نتیجه آن وضعیت نامناسب صنایع در ایران است.
تداوم سردرگمی در سیاست‌‌ های حمایتی مانند آنچه در گذشته شاهد آن بودیم در دنیای امروز زیان‌‌های به مراتب بیشتری خواهد داشت. درواقع در دنیایی که کشورهای توسعه یافته با صنایع قوی همچنان به حمایت درست از صنایع خود ادامه می‌‌دهند عدم سیاستگذاری درست در این زمینه زیان‌‌های بسیار زیادی به صنایع کشور وارد خواهد نمود. بر این اساس لازم است مجموعه‌‌ای از اقدامات برای حمایت از صنایع انجام شود.

۱- داشتن برنامه مشخص

دولت باید برنامه مشخصی برای توسعه صنایع تدوین کند. این برنامه باید با همکاری با بخش خصوصی تدوین شود و نقش دولت و بخش خصوصی در آن شفاف باشد. همچنین باید شاخص‌‌های مشخصی برای سنجش عملکرد بخش‌‌های مختلف وجود داشته باشد.

۲- سیاستگذاری درست حمایتی با توجه به شش معیار موفقیت فوق

سیاست حمایتی بدون توجه به معیارهای فوق زیان‌‌های بسیاری به همراه خواهد داشت. صنایع بسیاری در کشور وجود دارند که سال‌‌ها مورد حمایت قرار گرفته‌‌اند اما به دلیل عدم توجه به معیارهای ۶ گانه فوق تولیدات آنها وضعیت مطلوبی ندارد.

۳- تلاش برای پیوستن به اتحادهای تجاری برای کاهش مضرات افزایش حمایت‌‌گرایی کشورها

اثر اتحادها و پیمان‌‌های تجاری در دنیای کنونی بسیار زیاد است. حتی ترامپ نیز در سیاست‌‌های کنونی خود کانادا و مکزیک را که دارای پیمان تجاری با آنهاست از افزایش تعرفه‌‌های وارداتی معاف کرده است.

۴- رصد دقیق جنگ‌‌ تجاری میان کشورها

جنگ تجاری میان کشورها باعث پدید آمدن فرصت‌‌هایی برای سایر کشورها می‌‌شود. به عنوان مثال افزایش تعرفه واردات سلول‌‌های خورشیدی در آمریکا بی‌‌شک باعث خواهد شد تولیدکنندگان آنها به دنبال بازارهای جدیدی باشند. استفاده از این فرصت به منظور تولید مشترک با آنها با قیمت مناسب‌‌تر و انتقال تکنولوژی فرصت خوبی برای گسترش این صنعت در ایران است.

نظر بدهید