ناظر اقتصاد: اهمیت موضوع بیکاری و آثار و تبعات اقتصادی اجتماعی آن سبب شده است که سیاست‌های امنیت اشتغال و مبارزه با بیکاری، در اکثر کشورها به ویژه کشورهای در حال توسعه در کانون توجه برنامههای توسعه اقتصادی-اجتماعی آنها قرار گیرد. در ایران نیز مقوله بیکاری در شرایط کنونی به یکی از مهمترین چالش‌های فراروی دولت مبدل گردیده است.
این معضل از یک سو به دلیل ساختار جمعیتی جوان و عرضه فراوان نیروی کار و از سوی دیگر ناشی از رشد کمتر تقاضا برای نیروی کار (به دلایل مختلف نظیر مشکلات ساختاری در زمینه تولید، سرمایه‌گذاری ناکافی و …) در جامعه تشدید گردیده است. از آنجا که بیکاری فعلی کشور لزوماً به نوسانات فصلی و دوره‌ای اقتصاد مرتبط نبوده و جنبه ساختاری دارد، لذا تمهیدات و راه‌حل‌های موقت اگر بدون توجه به اصلاحات ساختاری اعمال گردد، جز اینکه این معضل را در آینده تشدید نماید نتیجه دیگری نخواهد داشت (مقدم تبریزی، ۱۳۹۶).
تعاریف شغل
تعریف علمی شغل
گروهی از وظایف به هم مرتبط برای به انجام رساندن یک هدف مشخص را کار می‌گویند. که در ازای انجام آن به فرد پرداخت می‌شود. کار عبارت است از وظایف، مسئولیت‌ها و عناصر عملکردی که:
(۱) تعریف مشخصی دارد
(۲) انجام شدنی، قابل اندازه گیری و امتیازدهی است.
از دیدگاه وسیع‌تر، یک کار مترادف با نقش است و جنبههای جسمی و اجتماعی یک محیط کاری را شامل می‌شود. اغلب افراد خود را با شغل یا نقش خود (کارشناسی ارشد، سرپرست، مهندس و …) شناسایی میکنند و از انحصار یا سودمندی خود انگیزه میگیرند.
تعریف شغل در قانون کار
منظور از شغل عبارت است از وظایف مستمر مربوط به پست ثابت سازمانی، یا شغل یا پستی که به طور تمام وقت انجام می‌شود. (تبصره ۲ قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل مصوب ۱۱/۱۰/۱۳۷۳)
شغل، عبارت است از مجموع وظایف و مسئولیت‌های مرتبط و مستمر و مشخصی است که از طرف سازمان امور اداری و استخدامی کشور به عنوان کار واحد شناخته شده باشد. (از ماده ۷ قانون استخدام کشوری مصوب ۳۱/۳/۱۳۴۵)
شغل، عبارت است از مجموعه وظایف مرتبط و مشخصی که از سوی بانک به‌عنوان کار واحد شناخته شده و برای پست سازمانی در نظر گرفته شده باشد. (بند ب ماده ۱ آیین‌نامه استخدامی نظام بانکی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۲۶/۱۱/۱۳۷۹ هیأت وزیران)
کار، عبارت از مجموعه وظایف و مسئولیت‌های مرتبط و مستمر و مشخصی است که از طرف سازمان به عنوان کار واحد شناخته شده است. (بند ت ماده ۱ آیین‌نامه حقوق و دستمزد کارکنان سازمان‌های مناطق آزاد تجاری صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۹/۱/۱۳۷۵ هیأت وزیران)
شغل کارمندی، که عبارت است از مجموعه وظایف و اختیارات مشخصی که در جداول سازمانی برای کارمندان پیش‌بینی می‌شود. (بند ۲ ماده ۱۹ از قانون ارتش جمهوری اسلامی ایران مصوب ۷/۷/۱۳۶۶)
شغل مشترک، که عبارت است از مجموعه وظایف و اختیارات مشخصی که در جداول سازمان با این عنوان تعیین شده و منحصر به نظامیان یا کارمندان نبوده و قابل تخصیص به هر دو می‌باشد. (بند ۳ ماده ۱۹ از قانون ارتش جمهوری اسلامی ایران مصوب ۷/۷/۱۳۶۶)
شغل نظامی، که عبارت است از مجموعه وظایف و اختیارات مشخصی که در جداول سازمان برای نظامیان پیش‌بینی می‌شود. (بند ۱ ماده ۱۹ قانون ارتش جمهوری اسلامی ایران مصوب ۷/۷/۱۳۶۶)
تفاوت شغل و پست سازمانی
شغل، مجموعه وظایف و فعالیتهایی است که یک انسان در مدت زمان معینی انجام می‌دهد. علاوه بر وظایف و فعالیت‌ها، اختیارات و مسئولیت‌های شغل هم باید معین باشد.
در حالی که پست، جایگاه در نظر گرفته شده برای یک شغل می‌باشد. به عبارتی تجمیع قابل توجیه وظایف مشخص شده برای یک فرد انسانی را پست می‌گویند. بنابراین پست مجموعه‌ای از وظایف و مسئولیت‌های مرتبط است که انجام خدمات یک فرد را ایجاب می‌کند.
پست سازمانی، مجموعه مشخصی از وظایف و مسئولیت‌ها است، که طبق موازین قانونی بطور مستمر در سازمان، وزارتخانه، موسسه دولتی یا … بوجود می‌آید و برای ارجاع به یک فرد در حال خدمت در نظر گرفته می‌شود. پست سازمانی می‌تواند بامتصدی یا بدون متصدی باشد.
امنیت اشتغال
امنیت اشتغال به طور معمول به معنای عدم ترس و تهدید از دست دادن اشتغال است. در ادبیات کار، امنیت اشتغال به طور کلی، به حمایت در برابر اخراج‌های غیرمنصفانه و ناعادلانه اشاره دارد. مطابق با رایج‌ترین تعریف مورد استفاده، امنیت اشتغال بدین معنی است که کارگران در برابر اخراج خودسرانه و بدون اطلاع حمایت میشوند و نیز از قراردادهای بلندمدت اشتغال و روابط اشتغال باثبات و منظم برخوردارند (سازمان بین المللی کار، ۱۹۹۵). این تعریف تنها یک دسته از کارگران یعنی کارگران دستمزدی و حقوق بگیر را پوشش می‌دهد؛ یعنی کسانی که ماهیت قراردادهایشان، قانونی است و در خطر اخراج شدن با همان قراردادی هستند که بر اساس آن میتوانند یک روابط کاری پایدار یا ناپایدار با کارفرمایشان داشته باشند.
تعریف فوق زمانی مشکل می‌شود که بخش بزرگی از نیروی کار مستقل و خویش فرما باشند؛ کارگران مستقل یا خویش فرما شامل یک گروه ناهمسان از کارگران هستند. کارفرمایان، خود کارگران میباشند و انواع مختلفی از کارگران غیراستاندارد مانند کارگران مستقل، کارگران قراردادی و غیره در دسته کارگران خویش فرما قرار میگیرند.
این در حالی است که تعریف فوق از امنیت اشتغال برای کارگران خویش فرما اعمال نمی‌شود. همچنین تعریف فوق انواع مختلف اشتغال غیر استاندارد را در بر نمیگیرد. به لحاظ آماری، کارگران غیر استاندارد اغلب خویش فرما محسوب میشوند، به گونه‌ای که بزرگترین گروه اشتغال را در بسیاری از کشورها به خصوص جهان در حال توسعه تشکیل میدهند. بخشی از دلایلی که منجر به استثناء کردن انواع مختلف خویش فرما از بحث امنیت اشتغال شده است، این مسئله است که خویش فرما، خود مسئول اشتغال خود می‌باشد، چرا که خود او به طور داوطلبانه و از روی اراده آن شغل را انتخاب کرده و خود او بر کارش کنترل دارد و نمیتواند توسط دیگری اخراج شود.
با این وجود، برخی آمارها عنوان کردند که در حقیقت، خویش فرما می‌تواند برخی گروههای دستمزدی پنهان شده، مانند مقاطعه کاران، کارگران خارجی، مشاوران یا کارگران خانگی را شامل شود. علاوه بر این، حتی با وجود عدم کنترل بر اشتغال آنها توسط هیچ کارفرمایی، عواملی مانند بازارها، مقررات اعتباری (مالی) و قانونی موجود می‌تواند منجر به از دست دادن اشتغال آنها گردد.
شکل زیر به طور خلاصه پویایی و تحرکات خویش فرمایی را ترسیم می‌کند. ورود به خویش فرمایی می‌تواند از گروههای مختلف بازار کار اعم از تازه‌واردان، بیکاران و کارگران دستمزدی و حقوق بگیر پیشین تشکیل گردد. همچنین، بخش بزرگی از خویش فرمایی به طور معمول اشتغال غیررسمی نامیده می‌شود که ورود به چنین خویش فرمایی اغلب به دلیل نبود شغلهای پر درآمد و حمایت شده در اقتصاد است.
برای بسیاری از کارگران غیررسمی، خویش فرمایی یا ایجاد خود اشتغالی اغلب تنها گزینه پیش رو به دلیل آسان بودن نسبی ورود به بازار کار است. یکی دیگر از دلایلِ ورود به خویش فرمایی، جابجایی و انتقال از یک فعالیت خویش فرما به فعالیت دیگر مبتنی بر وضعیت عرضه و تقاضا است.
امنیت اشتغال برای کارگران خویش فرما، به وجود اعتبار برای ادامه و گسترش کسب و کار، قابلیت عرضه در بازار کالا و خدمات آنها، در دسترس بودن آموزش مهارت برای تنوع بخشیدن و چندسان کردن کارهای دیگر و در مورد بازارها برای کاهش خدمات و محصولات موجود آنها بستگی دارد. همچنین، امنیت اشتغال این کارگران بستگی به وجود فضایی است که آنها بتوانند فعالیت خود را انجام دهند. در صورت فقدان عوامل فوق، خویش فرمایی ممکن است به بیکاری و یا به فعالیت دیگر منجر گردد. در برخی موارد جستجوی موفقیت آمیز شغل می‌تواند منجر به کار دستمزدی و حقوق بگیر گردد.
امنیت اشتغال بدین معنی است که اشخاص دارای اعتماد به نفس مبتنی بر تجربه خود میباشند، به گونه‌ای که قادرند تا حرفه شغلی خود را در شغل دیگری با کارفرمای فعلی‌شان یا در شغل دیگری با کارفرمایی دیگر، هر زمان که به آن نیاز داشته باشند یا بخواهند، ادامه دهند.
به لحاظ مفهومی، امنیت کار و امنیت اشتغال مفاهیم گسترده‌تری هستند، از جمله شامل موارد دیگری مانند خویش فرمایی نیز میشوند. امنیت کار حتی می‌تواند به عنوان یک مفهوم گستردهتر از امنیت اشتغال، موضوعات ایمنی کار و برابری کار را شامل گردد.
امنیت اشتغال مانند دیگر جنبههای امنیت اجتماعی- اقتصادی دارای عناصر عینی و ذهنی است. بدین‌گونه که یک شاخص عینی امنیت اشتغال، نسبت فرد شاغل با قراردادهای ثابت یا منظم اشتغال است؛ یک شاخص ذهنی، بیانگر اطمینان به تدوام اشتغال تضمین شده است (اطمینان از این که تداوم اشتغال تضمین می‌شود). شاخص‌های عینی امنیت اشتغال به طور کلی به ویژگی‌های بازار کار و محیط نهادی – سازمانی و قانونی که اشتغال مداوم و مستمر را تضمین می‌کند، مربوط می‌شود. شاخص‌های عینی بستگی به عوامل کارکردی (رفتاری)، قراردادی و حکومتی خواهند داشت که بر ورود و خروج از اشتغال به بیکاری و نرخ تغییر و چرخش اشتغال اثر می‌گذارند.
کار شایسته
کار شایسته به فرصت‌هایی برای زنان و مردان اشاره دارد تا کار را در شرایط آزادی، برابری، امنیت و شأن انسانی به دست آورند. در این مفهوم، امنیت به مفاهیم ایمنی کار و برابری کار مربوط می‌شود، همچنین به مفاهیم امنیت شغلی و امنیت اشتغال نیز مرتبط است. شرایط آزادی و برابری، خارج از حوزه این مقاله است و شأن انسانی به مفهوم امنیت انسانی مربوط می‌شود. جهت‌گیری کار شایسته در خصوص حقوق و مزایای کارگران بر تعادل سازی رویکردهای اقتصاد لیبرال، نئوکلاسیک نسبت به کار از سازمان‌هایی مانند سازمان همکاری اقتصادی و توسعه، صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی معطوف شده است. در ادبیات کار شایسته، گرایش به انتقاد از افزایش انعطاف پذیری عددی (قراردادی) و کاهش امنیت شغلی وجود دارد (دکر، ۲۰۱۰).
سیاست‌های بازار کار
سیاست‌های بازار کار، بیان کننده خط و مشی و تصمیم‌گیری‌های دولت در استقرار و استمرار فرآیندهای توسعه بازار کار است که از طریق ایجاد زیرساختها و بهبود عملکرد وظایف حاکمیتی دولت در بازار کار و اقدامات حمایتی برای بهبود فضای کسب و کار و همچنین تقویت و نهادینه سازی فرآیند پایداری و توسعه اشتغال انجام می‌شود. با توجه به برخی کمتوجهیها که در شکل‌گیری بیکاری و عدم تعادل بازار کار در سطح ملی و مناطق کشور رخ داده، بیکاری میلیونی به عنوان محصول آن نظام تصمیم گیری در مقابل جامعه نمایان شده است.
در برنامه ششم توسعه، بازار کار از جمله محورهای مهم کلان اقتصادی محسوب می‌شود. اهمیت موضوع اشتغال و بازار کار در برنامه ششم توسعه به حدی است که به عنوان یکی از موضوعات خاص کلان فرابخشی در ماده ۲ قانون برنامه ششم توسعه گنجانده شده است. بنابراین، نوع و رویههای سیاست‌گذاری در حوزه اشتغال و بازار کار برنامه ششم از ابعاد مختلف می‌تواند حائز اهمیت باشد.
در حال حاضر، اقتصاد ایران با بیکاری گسترده در گروه سنی جوانان به خصوص دانش آموختگان دانشگاهی مواجه است و بیشتر فارغ التحصیلان دانشگاهی، جوانانی هستند که بنگاههای اقتصادی تمایل چندانی برای جذب آنها ندارند و این وضعیت سیاست‌گذاری برای تشویق فعالان اقتصادی طرف تقاضای بازار کار کشور جهت ایجاد فرصت‌های شغلی مناسب را بسیار مهم و ضروری ساخته است. سیاست‌های اشتغال‌زایی دولت به دلایلی با شکست مواجه شده است. در ادامه به برخی از این تجربیات ناموفق اشاره می‌شود (باشگاه خبرنگاران جوان، ۱۳۹۶).
وام‌های کم بهره خود اشتغالی
طرح وام‌های خود اشتغالی کم بهره که در دهه هفتاد تعریف و طراحی شد با هدف ایجاد و توسعه اشتغال خویش فرما در کشور اجرایی شد که بر پایه آن مقرر بود، متقاضیان با برخورداری از وام کم بهره تا سقف ۳ میلیون تومان، بستر و زمینه کسب و کار برای خویش را فراهم کنند. طبق گزارش‌ها حداکثر ۲۰۰ هزار نفر موفق به دریافت تسهیلات مذکور شدند، که آن هم حاصل توفیق اثرگذاری نشد، زیرا بعد از مدت کوتاهی، این طرح بسترساز شکل گیری رانت و فساد اداری عمیقی شد که نمونه‌های آن در آگهی‌های فروش وام ارزان قیمت در آن دوران ملموس بود.
در خوشبینانه‌ترین حالت ممکن، در صورت توفیق به اشتغال پایدارِ تمامی ۲۰۰ هزار نفر دریافت‌کننده وام، این میزان جوابگوی سیل متقاضیان ورود به بازار کار در آن زمان نبود که البته فرض ایجاد اشتغال ۲۰۰ هزار نفری در سایه اجرای طرح مذکور در آن مقطع نیز، دور از واقعیت و بسیار آرمانی محسوب می‌شود.
مشکلات بانکهای پرداخت کننده، تسهیلات برای دریافت اقساط آن، از دیگر چالشهایی بود که باعث بروز معضلات عدیدهای برای بانکها در آن مقطع شد تا جایی که در برخی از گزارشات رسمی آن زمان با صراحت به موضوع بروز مشکلات جدی برای بانکها در بازپرداخت تسهیلات اشتغال‌زایی کم بهره اشاره شد.
طرح پرداخت تسهیلات کم بهره به کارفرمایان
طرح ضربتی اشتغال در سال ۱۳۸۰ اجرا شد. به موجب این طرح، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی با همکاری بانک مرکزی و وزارت کار به کارفرمایانی که بصورت قانون‌مند فعالیت میکردند، با ارائه مجوز و لیست کارگران فعال در بنگاه‌ها، تسهیلات سه میلیون تومانی کم بهره (به ازای هر فرد جذب شده) به کارفرما پرداخت می‌کرد. معافیت کارفرما از پرداخت حق بیمه، دیگر مزیتی بود که دولت وقت برای کارفرمایان مد نظر قرار میداد که به واقع با این تدبیر، انگیزه کارفرما برای جذب نیروی جدید مضاعف میشد.
هدف‌گذاری تعیین شده برای ایجاد اشتغال در آن مقطع سقف ۳۰۰ هزار شغل بود که با عنایت به نیاز کشور به سالیانه ۷۵۰ هزار شغل، در صورت موفقیت ۱۰۰ درصدی، می‌توانست به نوعی تامین‌کننده حدود نیمی از تقاضای بازار کار در آن مقطع باشد.
کانون تمرکز طرح مذکور به سه حوزه خدمات، صنعت و کشاورزی معطوف میشد و میزان بودجه در نظر گرفته شده برای این طرح نیز حدود ۹۰۰ میلیارد تومان برآورد میشد که حدود ۶۰ درصد از این میزان به حوزه خدمات و تنها ۳۰ درصد به بخش صنعت اختصاص یافت.
گزارشات وزارت کار، تعاون و رفاه اجتماعی در آن مقطع، موفقیت طرح مذکور را ۶۰ درصد برآورد می‌کرد که به اعتقاد کارشناسان، این میزان از موفقیت، بسیار خوشبینانه محاسبه شده بود و به اعتقاد برخی از نمایندگان مجلس در آن مقطع، ضریب موفقیت طرح مذکور حداکثر ۳۰ درصد برآورد میشد. در نگاه خوشبینانه، ضریب اشتغال ایجاد شده در سایه طرح مذکور حداکثر ۱۸۰ هزار شغل و در بدبینانه ترین حالت ممکن ۷۵ هزار شغل بود که این میزان اشتغال ایجاد شده، فاصله جدی با نیاز و تقاضای ورود به بازار کار در آن مقطع داشت.
طرح بنگاه های زودبازده
طرح بنگاه های زودبازده به عنوان دستور کاری که از سوی دولت نهم مد نظر قرار گرفت، در سال ۱۳۸۴ با تبلیغات فراوان مصوب و سپس اجرایی شد که پیرو آن مقرر بود با اعتبار ۳۵ هزار میلیارد تومانی، یک میلیون و ۲۰۰ هزار شغل ایجاد شود.
طبق آمار طی ۳ سال از اجرای این طرح، حدود ۱۸ هزار میلیارد تومان تسهیلات از سوی بانکها پرداخت شد و از مجموع یک میلیون و ۱۰۴ هزار طرح زود بازده معرفی شده به دولت، ۹۰۰ هزار طرح به بانکها معرفی شدند. از این میزان حدود ۷۶۰ هزار طرح مورد تایید بانکها قرار گرفت و حدود ۶۰ درصد طرح‌ها به بهره‌برداری رسید (باشگاه خبرنگاران جوان، ۱۳۹۶).
نظر مرکز پژوهشهای مجلس از میزان موفقیت این طرح، آن‌چنان که باید مطلوب نبود و گزارش منعکس شده در آن زمان از سوی مجموعه مذکور، حاکی از عدم موفقیت طرح مذکور و انحراف ۶۰ درصدی آن بود. رشد فزاینده نقدینگی در کشور و ناپایدار بودن مشاغل ایجاد شده از ایرادات جدی وارده به این طرح محسوب میشد که البته نباید این نکته را از نظر دور داشت که میزان اعتباراتی که برای اجرای این طرح تزریق شد، بسیار فراتر از بودجه و اعتباراتی بود که برای دو طرح اشاره شده در ادوار گذشته اختصاص یافته بود.
افق و چشم انداز طرحهای جدید اشتغال‌زایی دولتی
با عنایت به تجارب کسب شده از طرحهای گذشته و سِبقِهای که از نتایج آن حاصل شده، آینده نوید بخشی از طرحهای اشتغالزای دولتی با شرایط موجود اقتصادی به ذهن متبادر نمی‌شود و این ذهنیت بازخورد شکست طرحهایی است که در گذشته، دولتهای مختلف با گرایشات سیاسی متفاوت و متنوع اجرایی کرده‌اند.
در چند سال اخیر، طرحهایی همچون کارورزی یا کاج و … نیز با هدف توسعه فرصت‌های شغلی تعریف و برای اجرا ابلاغ شد. در این طرح‌ها نیز، نباید این واقعیت را از نظر دور داشت که ایجاد شغل، حلال مشکل بیکاری نیست، آن‌چنان که شاهد بوده‌ایم، در سالیان گذشته به دلیل مشکلات متعدد اقتصادی و رکود، چه بسیار ظرفیتهای شغلی و مراکز تولیدی، صنعتی و خدماتی که ناچار به کاهش ظرفیت و یا تعطیلی شده اند. بنابراین تا زمانی که اشتغال در کشور تولید محور نباشد و رونق اقتصادی نسبی حاکم نشود، احتمال تکرارِ شکستِ طرحهای اشتغالزای این‌چنینی دور از ذهن نخواهد بود (باشگاه خبرنگاران جوان، ۱۳۹۶).
جمع‌بندی
در این مقاله به تعریف شغل از جوانب و مراجع مختلف پرداخته شد و امنیت اشتغال مورد کنکاش قرار گرفت. شغل عبارت است از مجموع وظایف و مسئولیت‌های مرتبط و مستمر و مشخصی است که از طرف سازمان امور اداری و استخدامی کشور به عنوان کار واحد شناخته شده باشد. (از ماده ۷ قانون استخدام کشوری مصوب ۳۱/۳/۱۳۴۵). در ادبیات کار، امنیت اشتغال به طور کلی، به حمایت در برابر اخراج‌های غیرمنصفانه و ناعادلانه اشاره دارد. مطابق با رایج‌ترین تعریف مورد استفاده، امنیت اشتغال بدین معنی است که کارگران در برابر اخراج خودسرانه و بدون اطلاع حمایت میشوند و نیز از قراردادهای بلندمدت اشتغال و روابط اشتغال باثبات و منظم برخوردارند (سازمان بین المللی کار، ۱۹۹۵).
سیاست‌های بازار کار، بیان کننده خط مشی و تصمیم گیری‌های دولت در استقرار و استمرار فرآیندهای توسعه بازار کار است که از طریق ایجاد زیرساختها و بهبود عملکرد وظایف حاکمیتی دولت در بازار کار و اقدامات حمایتی برای بهبود فضای کسب و کار و همچنین تقویت و نهادینه سازی فرآیند پایداری و توسعه اشتغال انجام می‌شود.
چندین طرح برای افزایش سطح اشتغال در جامعه به اجرا گذاشته شده است. از جمله این طرح‌ها به وام‌های کم بهره خود اشتغالی می‌توان اشاره داشت. البته این طرح‌ها چندان از موفقیت اجرایی بهره‌مند نشده‌اند. در واقع، نیاز است تا سیاست‌های اشتغال‌زایی مورد تجدید نظر قرار بگیرند.
میشه بگید که بصورت کلی سیاست های بازار کار به چه سمتی حرکت کند مفید است؟
به منظور ایجاد امنیت اشتغال برای همگان، بایستی سیاست‌های بازار کار در راستای برابری فرصت‌های شغلی، ایجاد مشاغل جدید و حمایت از نیروی کار تمرکز کند.