تخصیص، توزیع و تثبیت؛ سه هدف اصلی بودجه

0
199

ناظر اقتصاد : فرهاد فزونی عضو هیات نمایندگان اتاق ایران در یادداشتی به تشریح مهم‌ترین اهداف بودجه به عنوان سند مالی دولت پرداخته است. از یک طرف فشارهای بین‌المللی روی کشور باعث شد در درآمدهای حاصل از صادرات نفت تشکیک جدی به وجود آید و از طرف دیگر در مجموعه دولت ناهماهنگی و نواختن سازهای ناکوک بسیار جدی است و آخرین آن استعفای وزیر بهداشت در خصوص تخصیص بودجه برای طرح سلامت است که ظاهرا منجر به صدور بخشنامه‌ای از سوی معاون اول شده و دولتیان از انتقاد بودجه منع شده‌اند.

انتظار می‌رود بودجه که مهم‌ترین سند مالی دولت است، سه هدف اصلی را مورد توجه قرار دهد. این سه عبارتند از تخصیص، توزیع و تثبیت. تخصیص به تصمیم دولت در مورد میزان مخارجش اشاره دارد که می‌تواند بر مخارج بخش خصوصی اثرگذار باشد. تامین مالی فعالیت‌ها، دومین نقش تخصیص است. توزیع به این موضوع اشاره دارد که دولت از طریق ابزارهایی نظیر مالیات و یارانه بر توزیع درآمد در جامعه اثر می‌گذارد.

هدف تثبیت نیز به معنای این است که دولت با استفاده از ابزارها و متغیرهایی نظیر مخارج و مالیات بتواند تقاضای کل جامعه را تثبیت کند. هدف تخصیص از طریق برنامه‌ریزی مخارج دولت برای کالا و خدمات برآورده می‌شود. هدف توزیعی از طریق تعیین مقدار مناسب یارانه و تعیین نرخ و سیستم مالیات مناسب قابل دستیابی است.

دولت بعد از تاخیری کوتاه، لایحه بودجه بیش از ۱۷۰۳ هزار میلیارد تومانی را تقدیم مجلس شورای اسلامی کرد. مصارف دولت در دو سقف اعلام شد؛ در سقف اول، مصارف عمومی دولت حدود ۴۰۸ هزار میلیارد تومان تعیین شد. در سقف دوم که به نوعی متمم بودجه محسوب می‌شود و عمدتا باید در حین اجرای بودجه در صورت کسری، با ارائه متمم لایحه بودجه اقدام شود.

لکن این بار از همان ابتدا، دولت به دنبال اخذ مجوز برای هزینه کردن مبلغ ۴۰ هزار میلیارد تومان از منابع صندوق توسعه ملی برای مصارف عمومی است. این مغایرت آشکار با هدف تخصیص بودجه، اصول بودجه‌نویسی، انضباط مالی و اساسنامه صندوق توسعه ملی دارد.

مطابق آنچه در تبصره یک لایحه آمده است، محاسباتی که با در نظر گرفتن فروض بعضا اعلام شده حاصل شده‌، نشان می‌دهد قیمت یک بشکه نفت خام کمی بیش از ۵۴ دلار و میزان روزانه صادرات نفت خام ۵۴/۱ میلیون بشکه در نظر گرفته شده است. علاوه بر این مقرر شد روزانه ۱۳۵ هزار بشکه میعانات گازی برای فروش به پتروشیمی‌ها به قیمت ۹۵ درصد نفت خام صادراتی تحویل شود. خالص صادرات گاز نیز ۴۵/۳ میلیارد دلار در نظر گرفته شده است.

با این ارقام در مجموع از محل صادرات نفت خام، فروش میعانات داخلی و خالص صادرات گاز، حدود ۵/۳۶ میلیارد دلار عاید کشور می‌شود. سهم شرکت ملی نفت از محل ۵/۱۴ درصد صادرات نفت خام و میعانات گازی حدود ۸/۴ میلیارد دلار و سهم شرکت ملی گاز از محل خالص صادرات گاز ۵/۰ میلیارد دلار محاسبه شده است.

سهم صندوق توسعه ملی نیز ۲۰ درصد یعنی حدود ۸/۶ میلیارد دلار محاسبه می‌شود. با کسر این ارقام از سر‌جمع ۵/۳۶ میلیارد دلار، سهم دولت از منابع نفتی در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸، به میزان ۴/۲۴ میلیارد دلار است. نرخ تسعیر ارز بیش از ۵۸۴۰ تومان به ازای هر یک دلار در لایحه بودجه در نظر گرفته شد. بر این اساس مجموع منابع نفتی که در لایحه بودجه در نظر گرفته شده ۱۴۲۵ هزار میلیارد ریال است و این رقم در قانون بودجه سال ۹۷ به میزان ۱۲۸۸ هزار میلیارد بود.

اگر سقف دوم (۴۰۰هزار میلیارد ریال) که ماهیت نفتی دارد به رقم لایحه اضافه شود، منابع نفتی مورد استفاده در لایحه ۹۸ به ۱۸۲۵ هزار میلیارد ریال افزایش می‌یابد. با این رقم اخیر، وابستگی بودجه به نفت که در قانون بودجه سال ۱۳۹۷، ۳/۳۳ درصد بود به حدود ۴۱ درصد در لایحه بودجه ۹۸ افزایش پیدا می‌کند.

از ۴/۲۴ میلیارد دلار سهم دولت از منابع نفتی، قرار است ۱۴ میلیارد دلار با نرخ ارز ۴۲۰۰ تومان به ازای هر دلار برای کالاهای اساسی اختصاص یابد و در این تصمیم لازم است بازنگری جدی شود چون اصلا روشن نیست براساس چه مکانیسمی کالاهایی که با استفاده از این ارز وارد کشور می‌شود توسط اقشار واجد شرایط مصرف و بین آنها توزیع شود.

دولت با اتخاذ این سیاست به دنبال این است تا با نرخ ارز ۴۲۰۰ تومانی که در حال حاضر با قیمت ارز در سامانه نیما و بازار واقعی ارز فاصله بسیار دارد، کالاهای اساسی مورد نیاز مردم را تامین کند و از اقشار آسیب‌پذیر حمایت کند تا بار تورمی به جامعه تحمیل نشود. اما اصلا هیج تضمینی وجود ندارد کالاهایی که با این قیمت وارد خواهند شد، با همین قیمت در اختیار مصرف‌کننده قرار گیرند. لذا با این سیاست هم بخشی از منابع ارزی از دست می‌رود و هم هدف حمایت از اقشار آسیب‌پذیر یا بقیه آحاد جامعه محقق نخواهد شد.

برخی از مسوولان و دست‌اندرکاران اقتصاد کشور معتقدند برای تحقق این هدف، یک راهکار این است که با فروش این ۱۴ میلیارد دلار به قیمت ۸۰۰۰ تومان، که با آن بودجه شرکت‌ها محاسبه شده است، مابه‌التفاوتش تا ۴۲۰۰ تومان، درآمد و منابعی بیش از ۵۳ هزار میلیارد تومان که بیش از ۲/۱ برابر مجموع یارانه نقدی پرداختی به خانوارهاست، به دست می‌آید و با این رقم به جامعه هدف می‌توان به شکل موثرتری چتر حمایتی را پوشش داد ‌یا بخشی از کسری بودجه را تامین کرد. البته این سیاستی است که می‌تواند ریسک افزایش قیمت‌ها را به اقتصاد تحمیل کند.

به این صورت اگر فرض ملحوظ در خصوص صادرات ۵/۱ میلیون بشکه نفت که با واقعیت‌های امروز میزان صادرات نفت ایران فاصله دارد، محقق نشود، کسری منابع از صادرات نفت در بودجه اتفاق خواهد افتاد. علاوه بر این، پیش‌بینی‌هایی که از نرخ رشد اقتصادی در سال آینده می‌شود و منفی است، می‌تواند همزمان تحقق درآمدهای مالیاتی را هم دچار مشکل کند. همه اینها باعث می‌شود کسری منابع در بودجه سال ۱۳۹۸ گریزناپذیر باشد. در چنین فضایی تنها راه و ابزاری‌ که دولت برای تامین منابع دارد، بازی با نرخ ارز و فروش آن به قیمت‌های بالاتر از نرخ‌های ۴۲۰۰، ۸۰۰۰ تومان و حتی بالاتر از آن خواهد بود. این سیاست نیز بدون شک تولید کشور و بخش مولد را با نابسامانی مواجه خواهد کرد.

کاهش صادرات نفت، کاهش منابع شرکت ملی نفت از سهم ۵/۱۴ درصد را نیز به همراه خواهد آورد. این وضعیت می‌تواند به صنعت نفت کشور برای تعمیرات و نوسازی و در نتیجه درآمد سال‌های آتی کشور آسیب جدی وارد کند. البته با توجه به رقم حدود ۸/۴ میلیارد دلار که از محل صادرات ۵/۱ میلیون بشکه عاید وزارت نفت می‌شود، فقط می‌توان هزینه‌های جاری صنعت نفت را پوشش داد و شرکت ملی نفت برای سرمایه‌گذاری در سال ۱۳۹۸ با مشکل جدی مواجه خواهد شد.

نااطمینانی در منابع شرکت ملی نفت برای سال آینده بسیار جدی است. این موضوع در بررسی جزئی‌تر بودجه شرکت ملی نفت روشن می‌شود.می‌دانیم‌ شرکت ملی نفت حدود ۱۴ تا ۱۵ درصد تولید ناخالص ملی کشور بدهکار است. این بدهی، خود باعث شده دولت در لایحه سال ۱۳۹۸ کل کشور موضوع استمهال بدهی‌ها یا افزایش سرمایه دولت در شرکت ملی نفت ایران برای تسویه مطالبات بانک‌ها از شرکت نفت را پیشنهاد دهد.

در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸‌ منابع شرکت ملی نفت ایران حدود ۵/۲۴ میلیارد دلار پیش‌بینی شده که قرار است از محل ذخیره استهلاک ۵/۷ و اندوخته سرمایه‌ای۶/۶، وام‌های داخلی و وام خارجی۴/۴ و از محل سایر دریافت‌ها ۹/۵ میلیارد دلار تامین شوند. اما به نظر می‌آید بخش زیادی از این منابع قابل حصول نیست‌ چرا که با توجه به ناتوانی شرکت ملی نفت در بازپرداخت بدهی‌های قبلی، دریافت وام داخلی امکان‌پذیر نیست.

وام خارجی نیز به دلیل خروج برخی شرکت‌های نفتی از قراردادها بسته شده و در حال اجرا، محقق نخواهد شد. تنها منبع مطمئن شرکت ملی نفت، رقم ۵/۷ میلیارد دلار است و منابع مربوط به سایر دریافت‌ها چون راهکارهای حصول روشنی برای آنها وجود ندارد، امکان دستیابی به آنها ضعیف به نظر می‌رسد.

در بخش مصارف شرکت ملی نفت، مبلغی حدود ۸/۸ میلیارد دلار سرمایه‌گذاری در نظر گرفته شده و برای بازپرداخت بدهی رقمی معادل ۷/۱۵ میلیارد دلار تعیین شده است. با توجه به وضعیت نابسامان منابع در نظر گرفته شده، آنچه به نظر می‌رسد این است که حتی منابع مطمئن شرکت مذکور قادر نخواهد بود بدهی‌های شرکت را در سال ۱۳۹۸ پوشش دهد.تنظیم چنین بودجه‌ای برای شرکت ملی نفت در سال ۹۸ می‌تواند تمامی مناسبات بین نفت و پیمانکارانی که در این صنعت و علی‌الخصوص با شرکت ملی نفت قرارداد همکاری دارند تحت تاثیر قرار دهد.

بدین لحاظ لازم است مجلس در رسیدگی به لایحه بودجه، این واقعیت‌ها را مورد توجه قرار دهد و برای حل آن اقدامات عملی لازم را انجام دهد و از ظرفیت‌هایی که در قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت، قانون اساسنامه شرکت ملی نفت یا قانون مشارکت عمومی و خصوصی وجود دارد استفاده کامل شود و از این ظرفیت‌ها در واگذاری برخی پروژه‌های میادین مشترک و عرضه آنها در بازار سرمایه به منظور جذب منابع بهره‌برداری شود. علاوه بر این‌ موضوع عرضه سهام شرکت ملی نفت در بورس در دستور کار قرار گیرد و برای به روز کردن دارایی‌های شرکت ملی نفت که بر کاهش میزان بدهی آن تاثیر مثبت دارد اقدام شود.

نظر بدهید