بررسی لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ + جدول خلاصه و نمودار

سعید قربانی

0
156

ناظر اقتصاد: بررسی لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ و نیز واکاوی نکات قوت و ضعف این لایحه می‌تواند راهنمایی برای سیاست‌گذاران حوزه بودجه در آینده باشد. در این نوشتار، لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ را به طور مختصر مورد بررسی قرار خواهیم داد.

خلاصه لایحه بودجه سال ۱۳۹۸

جدول زیر نکات مهمی که در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ مد نظر قرار گرفته است را نشان می‌دهد.

جدول ۱: خلاصه بودجه سال ۱۳۹۸

خلاصه بودجه

شرح

نوع بودجه

بر اساس تعدیل نرخ تورم انقباضی است.

سرانه منابع عمومی بودجه

رشد ۴ درصدی

هزینه های جاری

رشد ۴ درصدی

میزان منابع در نظر گرفته شده برای بازپرداخت اوراق مالی

افت ۱۸ درصدی

درآمدهای نفتی

رشد ۴۱ درصدی

سهم صندوق توسعه ملی از صادرات از درآمدهای نفتی

۲۰ درصد

سهم شرکت ملی نفت یا گاز از درآمدهای نفتی

۱۴.۵ درصد

نرخ ارز ترجیحی برای کالاهای اساسی

۴۲۰۰ تومان

 

بررسی نقشه راه مالی دولت در سال ۱۳۹۸، نکات کلیدی را منعکس می‌کند. نخست اینکه به لحاظ اسمی بودجه از لحاظ منابع و مصارف عمومی با رشد ۵ درصدی روبه‌رو بوده، اما براساس تعدیل نرخ تورم، بودجه سال آتی نسبت به سال‌ جاری انقباضی خواهد بود.

همچنین محاسبات حاکی از آن است که «سرانه منابع عمومی بودجه» در سال ۱۳۹۸ نسبت به سال ‌جاری ۴ درصد رشد کرده است.

سهم منابع نفتی از لایحه بودجه سال ۱۳۹۸

در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ به ‌دلیل کاهش سهم صندوق توسعه ملی و افزایش نرخ تسعیر ارز، پیش‌بینی شده که سهم درآمدهای نفتی به بیش از یک‌سوم منابع عمومی برسد. در کنار این موضوع، دولت انتظار دارد از سمت مالیات نیز ۸ درصد درآمد بیشتری را نسبت به سال ‌جاری کسب کند.

درآمدهای نفتی دولت در سال آینده نسبت به سال جاری ۴۱ درصد رشد کرده است، اما این رشد نه در پرداخت‌های عمرانی بلکه در پرداخت‌های جاری و پوشش کاهش درآمدهای مالی و دیگر درآمدهای دولت منعکس شده است.

علت رشد ۹ درصدی در هزینه‌های جاری در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸

در سمت مخارج بررسی‌ها حاکی از آن است که افزایش حقوق و دستمزد، باعث شده که میزان هزینه‌های جاری رشد ۹ درصدی را ثبت کند. این در حالی است که میزان منابع در نظر گرفته شده برای بازپرداخت اوراق مالی افت ۱۸ درصدی را تجربه کرده است. با توجه به ثابت ماندن تقریبی هزینه‌های عمرانی می‌توان دریافت که دولت سعی می‌کند‌، رشد منابع درآمدی را بیشتر بر هزینه‌های جاری متمرکز کند.

رویکرد دولت به افزایش هزینه‌های جاری در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸

لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ نشان‌دهنده رویکرد دولت در افزایش هزینه‌های جاری در ازای کاهش هزینه‌های مالی است. دولت ترجیح داده تا در سال آینده، حقوق کارکنان خود را به میزان تورم افزایش دهد اما پرداخت‌های عمرانی را ثابت نگه‌دارد و تعهدات مالی خود را به تعویق بیندازد.

سه سناریو در رابطه با درآمدهای نفتی

جدول زیر درآمدهای نفتی کشور را در سه سناریو مختلف نشان داده است.

جدول ۲: مقایسه درآمدهای نفتی کشورها در سه سناریو

سناریوهای لایحه بودجه سال ۱۳۹۸

میزان کل درآمدهای نفتی کشور (میلیارد دلار) نرخ تسعیر ارز (تومان) فرض فروش حجم فروش نفت (میلیون بشکه در روز) میانگین قیمت هر بشکه (دلار)

سناریوی اول

۳۸

(محاسبه شده بر اساس نرخ ارز ۵۷۰۰ تومان و درآمد نفتی ۱۴۲.۵ هزار میلیارد تومان)

۵۷۰۰ فرض اول: قیمت هر بشکه ۵۴ دلار با ارز ۵۷۰۰

خروجی: حجم فروش

۱.۹ ۵۴
فرض دوم: حجم ۱.۵ میلیون بشکه در روز با ارز ۵۷۰۰

خروجی: قیمت نفت

۱.۵ ۷۰

سناریوی دوم

۲۹.۵

(خروجی بر اساس نفت ۵۴ دلاری و فروش ۱.۵ میلیون بشکه)

۷۳۵۰ حجم ۱.۵ میلیون بشکه فروش با قیمت ۵۴ دلار

خروجی: نرخ تسعیر ارز

۱.۵

۵۴

سناریوی سوم

۳۲

(مستخرج از گفته نوبخت مبنی بر درآمد ۲۱ میلیارد دلاری نفت در سال آتی)

۶۸۰۰ فرض اول: قیمت هر بشکه ۵۴ دلار با ارز ۶۸۰۰

خروجی: حجم فروش

۱.۶۲

۵۴

فرض دوم: حجم فروش ۱.۵ میلیون فروش با ارز ۶۸۰۰

خروجی: قیمت نفت

۱.۵

۵۸.۴

قانون بودجه ۹۷ (شرایط غیر تحریمی) ۵۰ ۳۸۰۰ ۲.۴

۵۵

 

بررسی سناریوهای قابل طرح در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸

اعداد سناریوی سوم نسبت به دو سناریوی دیگر، به واقعیت نزدیک‌تر است. اما این سناریو نیز با پیش‌بینی‌های اولیه دولت از میزان فروش نفت در سال آتی (۵/۱ میلیون بشکه در روز با قیمت میانگین ۵۴ دلار) تفاوت دارد.

سناریوی دوم با توجه به نرخ تسعیر بیشتر چندان با رویکرد دولت همخوانی ندارد. می‌توان گفت که دولت از سناریوی «فروش ۵/۱ میلیون بشکه نفت با قیمت متوسط ۵۴ دلار و نرخ تسعیر ۵۷۰۰ تومان» به سناریوی «فروش ۶۲/۱ میلیون بشکه نفت با قیمت متوسط ۵۴ دلار و نرخ تسعیر ۶۸۰۰ تومان» رسیده است.

نکته‌ای قابل ذکر آن است که هر چه میزان صادرات کمتر باشد، دولت باید نفت را با قیمت بالاتری بفروشد و اگر چنین امکانی وجود نداشته باشد، دومینوی تغییرات به نرخ تسعیر ارز خواهد رسید تا دولت را از کسری بودجه دور کند.

جدول زیر، کسری بودجه را در  صورت نبود نفت در  لایحه بودجه سال  ۱۳۹۸ نشان داده است.

جدول ۳: کسری بودجه بدون نفت بر اساس ارقام لایحه بودجه سال ۱۳۹۸

عنوان

لایحه ۱۳۹۸ عنوان لایحه ۱۳۹۸

درآمد مالیات و گمرک

۱۵۳۵ هزینه‌ای ۳۲۰۷

سایر درآمدها

۵۵۱ حمایتی

مجموع درآمدها

۲۰۸۶ تملک دارایی

۷۰+۲۵۰

سایر منابع به جز انتشار اوراق، نفت و برداشت از صندوق توسعه ملی ۱۳۱ تملک سرمایه‌ای

۶۲۰

مجموع ۲۲۱۷ مجموع

۷۷+۴۰۷۷

کسری بودجه جاری بدون نفت

 ۱۹۳۷ هزار میلیارد ریال (معادل ۴۶.۶ % از مضارف عمومی)

نمودار زیر به مقایسه سهم بخش‌ها از منابع عمومی در قانون بودجه سال ۱۳۹۷ و لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ پرداخته است.

نمودار 1: مقایسه سهم بخش ها از منابع عمومی قانون بودجه 1397 و لایحه بودجه 1398
نمودار ۱: مقایسه سهم بخش ها از منابع عمومی قانون بودجه ۱۳۹۷ و لایحه بودجه ۱۳۹۸

خطرات لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ برای اقتصاد ایران

  1. خطا در برآورد نرخ ارز (اصرار بر تخصیص ارز ۴۲۰۰ تومانی برای کالاهای اساسی و برآورد پایین نرخ ارز موثر در محاسبات بودجه)
  2. موقتی دیدن تحریم‌ها و عدم تجهیز اقتصاد برای حداقل کردن زیان رکود تورمی پیش رو
  3. عدم کاهش هزینه‌ها و دامن زدن به تقاضای افزایشی (افزایش ۲۰ درصد حقوق و دستمزد، تداوم پرداخت یارانه نقدی، عدم اصلاح قیمت حامل های انرژی، تداوم اجرای طرح تحول سلامت و …)
  4. عدم تجهیز برای مدیریت کسری بودجه محتمل (اراده‌ای برای توسعه بازار بدهی و ظرفیت‌سازی برای مدیریت انتشار اوراق خزانه دیده نمی‌شود. در این صورت احتمال سرریز کسری بودجه روی بانک مرکزی زیاد است. با توجه به وضعیت نقدینگی و تورم فعلی، پولی شدن کسری بودجه، تورم شتابان فعلی را تشدید خواهد کرد.)
  5. پنهان سازی کسری بودجه از طریق بیش برآورد درآمدهای نفتی
  6. سازمان برنامه و بودجه به صورت ضمنی استراتژی حمایت از معیشت را مستقل از وضعیت درآمد ملی و درآمد نفت تعریف کرده است. در این صورت با توجه به مکانیسم های اثرگذاری تحریم روی تولید و اشتغال، کسری بودجه با افزایش تورم بیشتر می شود.

تهدید مهم لایحه بودجه‌ سال ۱۳۹۸

«تلاش برای جبران قدرت خرید مردم از طریق تداوم ناترازی‌های بودجه‌ای: تلاطمات در قیمت‏های سال ۱۳۹۷ به بسیاری از طبقات جامعه آسیب زده است، اما ادامه دادن ناترازی‌های بودجه به معنای وارد کردن ضربه‌ای دیگر به همین طبقات خواهد بود.کسری بودجه نباید از یک حد مشخص عبور کند. اگر این اتفاق بیفتد، از هر راهی که جبران شود، اقتصاد را دچار مشکل می‌کند. حل نمودن مشکل کسری بودجه از طریق تعمیق بازار بدهی و انتشار اوراق، نادرست می‌باشد. این موضوع بی‌تردید فشار کسری بودجه را روی دوش بانک مرکزی می‌اندازد که در نهایت از طریق تورم به مردم منتقل می‌شود.

تصویر کلی منابع و مصارف دولت در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸

لایجه بودجه ۹۸ از حیث کل منابع بودجه بالغ بر ۲/۱۷۰۳ هزار میلیارد تومان است. به ‌طور کلی منابع بودجه از دو محل قابل تحصیل است: درآمدهای بودجه عمومی و درآمدهای شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی. درآمدهای بودجه عمومی خود از دو محل «منابع عمومی» و درآمد اختصاصی وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی به دست می‌آید. درآمد حاصل از مالیات، گمرک، فروش نفت و انتشار اوراق ذیل منابع عمومی دولت قرار می‌گیرند.

در قانون بودجه ۹۷، منابع کل بودجه معادل ۱/۱۲۲۳ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده بود. در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸، حجم بودجه به میزان ۲/۳۹ درصد منبسط شده است. بررسی‌ها حاکی از آن است که بیشترین انبساط در درآمد شرکت‌های دولتی، موسسات انتفاعی و بانک‌ها و کمترین انبساط در منابع عمومی دولت رخ داده است.

بررسی سه سناریو در زمینه فروش نفت در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸

سناریوی اول فروش نفت: آن‌طور که رئیس سازمان برنامه و بودجه و رئیس کل بانک مرکزی پیش‌تر اعلام کردند، نرخ میانگین ارز در بودجه سال آتی، ۵۷۰۰ تومان در نظر گرفته شده است.

اصطلاح نرخ میانگین، از آن نشات گرفته که دولت متعهد شده ۱۴ میلیارد دلار از درآمدهای ارزی را با نرخ ۴۲۰۰ تومان برای واردات کالاهای اساسی اختصاص دهد و آنچه را که از درآمدهای ارزی باقی می‌ماند، بانک مرکزی در بازار نیما به کار برد. از این جهت، نرخ ارز برای بودجه سال آتی دو نرخ خواهد بود: یکی نرخ ۴۲۰۰ تومان واردات کالاهای اساسی و دوم نرخ بازار نیما. میانگین وزنی این دو عدد، متوسط نرخ ارز در بودجه سال آتی خواهد بود که مطابق گفته تیم اقتصادی دولت، ۵۷۰۰ تومان در نظر گرفته شده بود.

رقم ریالی درآمدهای نفتی دولت در بودجه سال آتی ۱۴۲.۵ هزار میلیارد تومان است. با تقسیم عدد ریالی بر نرخ میانگین ارز، معادل دلاری درآمد نفتی دولت به دست خواهد آمد. با این حساب، دولت برای بودجه سال آتی ۲۵ میلیارد دلار درآمد نفتی در نظر گرفته است. اما این تمام درآمدهای نفتی کشور در سال آتی نخواهد بود، چرا که طبق لایحه بودجه ۹۸، معادل۲۰ درصد از مجموع درآمدهای نفتی سهم صندوق توسعه ملی و ۵/۱۴ درصد سهم شرکت ملی نفت و شرکت ملی گاز ایران است. با این حساب، درآمد نفتی دولت در بودجه (۲۶ میلیارد دلار) معادل ۵/۶۵ درصد از کل فروش نفت کشور و رقم کل فروش بیش از ۳۸ میلیارد دلار خواهد بود.

عددی که با توجه به قیمت نفت در بازارهای جهانی در سال آتی از واقعیت دور است. نوبخت در ۱۵ آذر ۹۷ در یک نشست خبری اعلام کرد پیش‌بینی دولت این است که بتواند به طور متوسط روزی ۵/۱ میلیون بشکه نفت با قیمت ۵۴ دلار در سال ۹۸ بفروشد. فروش نفت با این ترتیب، نزدیک به ۳۰ میلیارد دلار درآمد نفتی حاصل می‌کند. اما ارقام لایحه بودجه ۹۸، نشان می‌دهند که دولت برای تحقق نرخ دلار متوسط ۵۷۰۰ تومان، نیاز به تحصیل ۳۸ میلیارد دلار درآمد نفتی دارد. ۳۸ میلیارد دلار معادل آن است که دولت بتواند روزی ۵/۱ میلیون بشکه نفت با قیمت متوسط ۷۰ دلار در طول سال آینده بفروشد.

پیش‌بینی‌های معتبر از قیمت نفت در سال آتی چه می‌گویند؟ آخرین پیش‌بینی که وال‌استریت ژورنال از قیمت نفت تگزاس با استناد به نظرسنجی از کارشناسان منتشر کرده، نشان می‌دهد که در طول دو سال آینده قیمت نفت تگزاس از ۵۴ تا ۶۰ دلار متغیر خواهد بود. قیمت نفت سنگین ایران کمی از قیمت نفت تگزاس بیشتر است و از این رو قیمت ۵۴ دلار در نظر گرفته شده برای بودجه سال آتی معقول به نظر می‌آید. در نتیجه احتمال اینکه دولت بتواند نفت را با قیمت ۷۰ دلار بفروشد، اندک است. یک راه دیگر برای حفظ نرخ ۵۷۰۰ تومان این است که حجم فروش را از ۵/۱ میلیون بشکه در روز به ۹/۱ میلیون بشکه در روز برساند. این فرض با توجه به وجود تحریم‌ها در سال آتی، سخت است و وابسته به تحولات سیاسی خواهد بود.

سناریوی دوم فروش نفت: درآمدهای نفتی با فرض حفظ نرخ میانگین ۵۷۰۰ تومان نیاز به ابزارهایی دارد که چندان در اختیار دولت نیست: افزایش قیمت نفت یا افزایش حجم فروش. راه مطمئن‌تر این است که نرخ تسعیر در بودجه رقم دیگری باشد. صحبت‌های رئیس سازمان برنامه و بودجه و وزیر نفت بر این ادعا صحه می‌گذارند.

نوبخت در برنامه گفت‌وگوی ویژه خبری سه‌شنبه شب تخمین دولت از میزان فروش نفت در سال آتی را ۵/۱ میلیون بشکه در روز اعلام کرد، همچنین بیژن زنگنه، وزیر نفت نیز پس از رونمایی از لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ در روز سه‌شنبه، خبر داد که قیمت نفت معادل ۵۴ دلار در بودجه در نظر گرفته شده است.

بر این اساس، میزان کل فروش نفت معادل ۵/۲۹ میلیارد دلار خواهد بود. از طرفی میزان ریالی درآمدهای نفتی در بودجه، ۱۴۲.۵ هزار میلیارد تومان بوده که با احتساب سهم صندوق توسعه ملی و سهم شرکت ملی نفت و گاز، رقم ریالی به حدود ۲۱۷.۵ هزار میلیارد تومان خواهد رسید. در این حالت دولت باید از درآمد ارزی ۵/۲۹ میلیارد دلاری، حدود ۲۱۷.۵ هزار میلیارد تومان به دست آورد، در نتیجه در این حالت، نرخ تسعیر ارز میانگین بودجه بیش از ۷۳۵۰ تومان خواهد بود.

سناریوی سوم فروش نفت: نوبخت سه‌شنبه شب در برنامه گفت‌وگوی ویژه خبری درآمدهای دلاری نفتی دولت در بودجه سال آتی را ۲۱ میلیارد دلار اعلام کرد. با توجه به آنکه معادل ریالی این عدد در بودجه ۱۴۲.۵ هزار میلیارد تومان لحاظ شده، در نتیجه رقم متوسط نرخ ارز در بودجه در حدود ۶۸۰۰ تومان خواهد بود. اما در این حالت، پیش‌بینی دولت از حجم فروش نفت در سال آتی چه میزان است؟ رقم ۲۱ میلیارد دلار اعلام شده برابر با سهم دولت از کل فروش نفت (۵/۶۵ درصد) است و اگر سهم صندوق توسعه ملی و شرکت ملی نفت و گاز ایران به این رقم افزوده شود، میزان فروش نفت حدود ۳۲ میلیارد دلار خواهد بود.

دولت برای تحصیل ۳۲ میلیارد دلار درآمد نفتی، نیاز به فروش یک میلیون و ۶۲۰ هزار بشکه در روز با قیمت متوسط ۵۴ دلار دارد.

بررسی سناریوها: اعداد سناریوی سوم نسبت به سناریوی اول، به واقعیت نزدیک‌تر است. اما همچنان با پیش‌بینی‌های اولیه دولت از میزان فروش نفت در سال آتی (۵/۱ میلیون بشکه در روز با قیمت میانگین ۵۴ دلار) و سخنان وزیر نفت و رئیس سازمان برنامه و بودجه، تفاوت دارد.

در حقیقت دولت در آخرین بازبینی در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸، یا قیمت نفت یا حجم فروش را بالاتر در نظر گرفته است. سناریوی دوم با توجه به نرخ تسعیر بیشتر چندان با رویکرد دولت همخوانی ندارد و به نظر سناریوی سوم، محتمل‌تر است. در این حالت می‌توان گفت که دولت از سناریوی «فروش ۵/۱ میلیون بشکه نفت با قیمت متوسط ۵۴ دلار و نرخ تسعیر ۵۷۰۰ تومان» به سناریوی «فروش ۶۲/۱ میلیون بشکه نفت با قیمت متوسط ۵۴ دلار و نرخ تسعیر ۶۸۰۰ تومان» رسیده است.

نکته‌ای که وجود دارد این است که هر چه میزان صادرات کمتر باشد، دولت باید نفت را با قیمت بالاتری بفروشد و اگر چنین امکانی وجود نداشت دومینوی تغییرات به نرخ تسعیر ارز خواهد رسید تا دولت را از کسری بودجه دور کند.

مقایسه سناریوهای مختلف با قانون بودجه سال جاری نیز حاکی از این است که شرایط تحریمی، درآمدهای نفتی را بین ۲۵ تا ۴۰ درصد منقبض کرده است. هر چند دولت با کاهش سهم صندوق توسعه ملی از ۳۲ درصد در بودجه ۹۷ به ۲۰ درصد در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸، سعی کرده بخشی از این انقباض را جبران کند. راه دیگری که می‌تواند انقباض درآمد نفتی را برای دولت کم اثر کند، تغییر نرخ تسعیر ارز است.

نظر بدهید