درس هایی از حکمرانی خوب در صنعت نفت نروژ

1
360

ناظر اقتصاد: شاخص حکمرانی منابع از مؤسسه حکمرانی خوب منابع طبیعی تا به امروز جامع‌ترین مقیاس از کیفیت حکمرانی خوب در صنعت نفت در کشورهای غنی از منابع نفت و گاز و مواد معدنی را ارائه داده است.

از حکمرانی خوب به عنوان درمانی اساسی برای نفرین منابع که به بسیاری از کشورهای درحال توسعه آسیب زده، یاد می‌شود. شواهد تجربی زیادی نشان می‌دهد کشورهای غنی نفتی غالباً کندتر از کشورهای فقیر از لحاظ منابع هیدروکربنی رشد می‌کنند. این همان چیزیست که صاحب‌نظران به آن نفرین منابع طبیعی یا تناقض فراوانی می‌گویند و چنین بیان می‌کنند که وفور منابع در کشورهایی که نهادهایشان پیش از رونق ضعیف بوده‌اند، نفرین (نقمت) ایجاد می‌کند اما در کشورهایی که حکمرانی و حاکمیت قانون از ابتدا قوی بوده، اینگونه نیست.

در سطح بین‌المللی، حکمرانی خوب به عنوان یکی از اهداف حیاتی در میان اهداف توسعه در نظر گرفته می‌شود. این هدف به عنوان یکی از اهداف توسعه هزاره پذیرفته شده است. این مفهوم با مدیریت صحیح توسعه نیز مترادف شده است. در دستور جلسه توسعه پایدار ۲۰۳۰ سازمان ملل نیز از حکمرانی خوب، حاکمیت قانون و نیز محیط توانمندساز در سطوح ملی و بین‌المللی به عنوان موضوعات ضروری برای توسعه پایدار از جمله رشد اقتصادی پایدار و دارای شمول، توسعه اجتماعی، محافظت از محیط زیست و ریشه‌کن کردن و راه های مبارزه با فقر و گرسنگی یاد شده است. یونسکو حکمرانی را به عنوان ساختارها و فرآیندهایی معرفی کرده که برای اطمینان از مسئولیت‌پذیری، شفافیت، پاسخگویی، حاکمیت قانون، ثبات، انصاف و شمول طراحی شد‌ه‌اند.

شاخص حکمرانی منابع در صنعت نفت

شاخص حکمرانی منابع از مؤسسه حکمرانی خوب منابع طبیعی تا به امروز جامع‌ترین مقیاس از کیفیت حکمرانی در کشورهای غنی از منابع نفت و گاز و مواد معدنی را ارائه داده است. این شاخص براساس سه عنصر محاسبه می‌شود:

  1. ارزش آفرینی که حکمرانی مربوط به تخصیص حقوق استخراج، اکتشاف، تولید، حفاظت از محیط-زیست، تجمیع درآمد و بنگاه‌های دولتی را پوشش می‌دهد.
  2. مدیریت درآمد که بودجه‌ریزی دولتی، تسهیم درآمد حاصل از منابع طبیعی در سطوح ملی و صندوق‌های ثروت ملی را دربردارد.
  3. محیط توانمندساز که شامل مسئولیت‌پذیری، کارآمدی دولت، کنترل فساد، کیفیت مقررات‌گذاری، حاکمیت قانون، ثبات سیاسی و در دسترس بودن اطلاعات می‌شود.

براساس آخرین در رتبه‌بندی کلی شاخص حکمرانی منابع (سال ۲۰۱۷)، از میان ۸۹ کشور ایران با امتیاز ۳۸ در رتبه ۶۲ دوم و در وضعیت بسیار ضعیف و نروژ با امتیاز ۸۶ در رتبه اول و در وضعیت خوب قرار دارد. رتبه خوب نروژ ریشه در مقررات‌گذاری و نقش نهادهای کلیدی در صنعت نفت این کشور دارد که با تفکیک مسئولیت‌ها و نقش‌ها به مدلی مناسب تحت عنوان مدل نروژی دست یافته است.

در واقع مدیریت مؤثر و کارآمد بخش نفت و گاز مستلزم تعریف دقیقی مسئولیت‌ها و تفکیک نقش‌ها میان نهادهای مختلف دولتی است. مدل خوب مدلیست که وظایف وزارتخانه‌ (ناظر بر سیاست‌گذاری) و نهاد مقررات‌گذاری (با مسئولیت‌های غیرتجاری نظیر واگذاری مجوز و صیانت از قوانین موجود) را به درستی ترسیم نماید

سیستم اداره صنعت نفت نروژ و نحوه تفکیک وظایف میان نهادهای دولتی شهره همگان است. در واقع از سال ۱۹۷۲، نروژ اقدام به تفکیک سیاستگذاری، مقررات‌گذاری (تنظیم‌گری) و فعالیت‌های تجاری (تصدی‌گری) در مدیریت دولتی بخش نفتی خود نموده است. این رویکرد و به ویژه محدود بودن شرکت ملی نفت به فعالیت‌های صرفاٌ تجاری، تحسین صاحب‌نظران را برانگیخته و باعث شده تا کشورهای دیگر به دنبال تقلید از این مدل نروژی به عنوان یک مدل استاندارد و طراحی بوروکراتیک مناسب برای بخش نفت و گاز باشند.

کشورهای مختلفی به دنبال تبعیت از مدل نروژی بوده‌اند. در نیجریه که دهه‌هاست ناکارآمدی و فساد اداری صنعت نفت را به ستوه آورده، قانونگذاران به دنبال تفکیک نقش‌های نهادی در قالب مدل سه‌گانه نروژ بوده‌اند. در آسیا و آفریقا، دولت‌ها درحال بررسی مدل نروژی به عنوان ابزاری برای ارتقای پویایی و حکمرانی خوب هستند. در کشورهای آمریکای لاتین نظیر برزیل و کلمبیا، سیاستگذاران پس از دهه‌ها وظایف مربوط به مقررات‌گذاری را از شرکت-های ملی نفت به نهادهای مستقل واگذار نموده‌اند.

مطالعاتی که درخصوص مدل نروژ صورت گرفته نشان می‌دهد که رویکرد تفکیک وظایف و کارکردها به دلایل ذیل به بهبود عملکرد بخش نفتی نروژ کمک کرده است؛ نخست، با تفکیک وظایف شرکت ملی نفت می‌توانسته یا مجبور بوده به صورت اختصاصی‌تری بر فعالیت‌های تجاری تمرکز نموده و بدین‌ترتیب عملکرد عملیاتی خود را بهبود بخشیده و بازده مالی کوتاه یا بلندمدت را برای دولت افزایش دهد. دوم، با ایجاد نهادهای مستقل سیاست‌گذاری و قانون‌گذاری، توان دولت در نظارت بر عملکرد شرکت ملی و نیز مقایسه بازیگران مختلف صنعت بهبود یافته و در نتیجه عملکرد کلی بهتر شده است.

مقایسه حکمرانی خوب در صنعت نفت ایران و نروژ

با عنایت به مطالب فوق، حکمرانی صنعت نفت در ایران و نروژ در سه حوزه سیاستگذاری، مقررات‌گذاری (تنظیم‌گری) و فعالیت‌های تجاری (تصدی‌گری) مقایسه می‌گردد؛

در حوزه سیاستگذاری، وزارت نفت و انرژی نروژ مدیریت کلیه منابع انرژی اهم نفت، گاز، آب و…را به عهده دارد در حالی که در ایران دو وزارتخانه نفت و نیرو همراه با ناهماهنگی و در برخی موارد تداخل وظایف نهادها با یکدیگر وجود داشته و میان وظایف و توانایی‌های آنها تناسب وجود ندارد. موضوع تشکیل وزارت انرژی به ماده ۲ برنامه سوم توسعه در راستای کوچک کردن و تمرکز سیاستگذاری و برنامه‌ریزی به جای تصدیگری دولت مطرح شد، اما تا به حال اجرایی نشده است.

در حوزه مقررات‌گذاری (تنظیم‌گری) نهادی به نام مدیریت نفت نروژ، رگولاتور، نهاد نظارتی و مشاور فنی است که مشاوره فنی مستقل درباره نفت به وزارتخانه برای تسهیل کنترل شرکت ملی نفت نروژ (استات‌اویل) و دیگر فعالان نفت فلات قاره نروژ ارائه می‌دهد. عمده نیروهای این نهاد تخصص نفتی داشته و دانش دقیقی درخصوص فلات قاره نروژ دارند. اما در ایران براساس قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب ۱۳۹۱، وظیفه سیاستگذاری و تنظیم‌گری به صورت توأمان در اختیار وزارت نفت است. به علاوه، طبق اساسنامه مصوب سال۱۳۹۵ شرکت ملی نفت، این شرکت امور تصدیگری را به عهده گرفته و وزارت نفت وظایف سیاستگذاری و حکمرانی را به عهده دارد؛ اما عملاً وزارت نفت توان انجام وظایف حاکمیتی خود را ندارد و این وظایف را به این شرکت تابعه خود تفویض کرده است. علت این امر، ارتباط نادرست مالی و تصمیم‌گیری این شرکت و وزارت نفت و ضعف نیروهای متخصص وزارت نفت نسبت به شرکت ملی نفت و در اختیار داشتن اطلاعات میادین نفت و گاز توسط این شرکت است. در واقع وظایف محول شده به وزارت نفت با اختیارات و توانایی‌های این شرکت مطابقت ندارد.

در حوزه فعالیت‌های تجاری (تصدی‌گری) شرکت ملی نفت نروژ (استات‌اویل) شخصیت شرکتی مستقل از دولت نروژ که حدود ۳۰ درصد مالکیت آن خصوصی شده است. با رشد تخصص نروژ در زمینه نفت و منابع هیدروکربوری ارتباط رسمی بین استات‌اویل و دولت قطع و بسیاری از امتیازات آن لغو شد. این شرکت در فضای رقابتی داخلی و خارجی و حضور داشته و به مرور زمان به شرکت بین‌المللی فعال در سایر کشورها تبدیل شده است. هیچ یک از کارکنان دولت نروژ اجازه حضور در هیات مدیره هیچ یک از شرکت‌های دولتی را ندارند.

اما مالکیت شرکت ملی نفت ایران صدر درصدی دولتی بوده و این شرکت حضوری در بازارهای بین‌المللی ندارد. براساس ماده ۵ اساسنامه سال ۱۳۹۵ شرکت ملی نفت ایران، وظیفه این شرکت مدیریت و راهبری فعالیتهای تصدی و انجام عملیات بالادستی نفت و صنایع وابسته و نیز تجارت نفت در داخل و خارج از کشور در راستای تحقق سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی است. اما همانطور که اشاره شد، وظیفه سیاستگذاری و حکمرانی در عمل در اختیار شرکت ملی نفت است. همچنین، برخلاف مدل نروژی، وزیر نفت حضور پررنگی به عنوان رئیس مجمع شرکت ملی، حضور پررنگی در مدیریت آن داشته و هیئت مدیره شرکت نیز با پیشنهاد وزیر نفت و تصویب مجمع منصوب می‌شوند. به علاوه، بودجه سالیانه وزارت نفت مبلغ بسیار ناچیزی بوده و وزارت نفت هزینه کارمندان خود را از محل منابع شرکت ملی نفت تأمین کرده و این سازوکار موجب وابستگی بخش ستادی وزارت نفت از نظر بودجه‌ای به تصمیمات مدیر امور مالی شرکت ملی نفت می‌شود.

1 نظر

نظر بدهید