ناظر اقتصاد: مقاله حاضر با عنوان « بررسی نقاط قوت و ضعف ساختار اقتصاد ایران »، برگرفته از کتاب رشد شتابان اقتصاد ایران، اثر دکتر محمد مخبر است.
درآمدهای نفتی ایران از ابتدای دهه ۸۰ از روندی صعودی برخوردار بوده و در نیمه دوم دهه ۸۰ به بالاترین سطوح خود رسید و در نهایت در سال ۱۳۹۰ از مرز ۱۰۰ میلیارد دلار نیز عبور کرد. یک محاسبه ساده نشان می‌دهد که اگر طی دهه ۸۰، با کارکرد صحیح حساب ذخیره ارزی سالانه تنها ۳۰ درصد از درآمدهای نفتی کشور پس‌انداز و به ذخایر ارزی تبدیل می‌شد، موجودی حساب در پایان سال ۱۳۹۰ به ۲۰۰ میلیارد دلار بالغ می‌شد.
حال آنکه در پایان سال ۱۳۹۱ ذخیره ارزی صندوق توسعه ملی از رقم ۵۴ میلیارد دلار فراتر نرفت. این وضعیت حکایت از مدیریت ناکارای مازاد درآمدهای ارزی در کشور دارد. این در حالی است که مدیریت اعمال شده در هزینهکرد بخش اصلی این درآمدها که در قالب بودجه‌های سنواتی پیشبینی می‌شود نیز وضعیت چندان بهتری نداشته است.
عملکرد ساختار اقتصاد ایران حاکی از نوعی مشکل ساختاری و مزمن می‌باشد که نیازمند اتخاذ رویکردی راهبردی و برنامه ریزی بلندمدت و به عبارت دیگر نیازمند در اختیار داشتن یک نقشه راه برای رسیدن به اقتصاد بدون نفت می‌باشد که همه دستگاهها و نهادهای ملی سیاستگذاری خود را ملزم به اجرا و هماهنگی با آن بدانند.
ویژگی های ساختار اقتصاد ایران
شاید بتوان در یک نگاه کلی سه ویژگی بارز ساختار اقتصاد ایران را اتکا بیش از حد به درآمدهای نفتی، اندازه بزرگ بخش عمومی و تامین مالی تورمی (از طریق پایه پولی) دانست.
این وضعیت جدای از تبعات مختلف اقتصادی باعث شده است که همه‌ساله تأمین مالی بودجه دولت به یکی از مهم‌ترین چالش‌ها تبدیل شده و تجربه نشان داده تقریباً در همه سال‌ها، چه سال‌هایی که درآمدهای نفتی کاهش می‌یابند (و دولت ناگزیر به استقراض از بانک مرکزی می‌شود) و چه سال‌هایی که درآمدهای نفتی افزایش مییابد (و پایه پولی از سمت افزایش دارائی‌های خارجی بانک مرکزی افزایش مییابد)، تأمین مالی دولت به افزایش نقدینگی منجر شده است.
افزایش نقدینگی نیز به افزایش قیمت‌ها منجر شده و مشکلاتی را به همراه داشته است. متعاقباً اینکه تورم ساختاری موجود در اقتصاد در کنار سیاست غیرمنطقی ثبات نرخ ارز (طی سال‌های اخیر) باعث شده است که قیمت نسبی کالاهای قابل مبادله به کالاهای غیرقابل مبادله به نفع کالاهای قابل مبادله (واردات) و به زیان کالاهای غیرقابل مبادله تغییر یابد. مازاد تقاضای ایجادشده به واسطه تزریق درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفت و گاز به اقتصاد (آن هم با نرخی مدیریت شده)، در مورد کالاهای قابل مبادله از طریق افزایش واردات جبران می‌شود، اما مازاد تقاضای کالاهای غیرقابل مبادله چون مسکن، به افزایش قیمت این کالاها می‌انجامد.
با افزایش قیمت کالاهای غیرقابل مبادله نسبت به کالاهای قابل مبادله، حاشیه سود کالاهای قابل مبادله کاهش‌یافته و موجب بروز رکود و کاهش سهم این بخش در تولید ملی و گسترش بخش غیرقابل مبادله (مانند مسکن و خدمات) می‌شود.
چنانچه از منظر مالیه عمومی نیز به این موضوع نگریسته شود مشاهده می‌شود که سهم بالای صادرات نفت و سهم پایین صادرات غیرنفتی در کل صادرات کشور از یکسو و ناکارآمدی در تأمین درآمدهای مالیاتی (بدان معنا که در بخش وصول درآمدهای مالیاتی دولتها بیشتر میتوانند مالیاتهای سهلالوصول را مانند مالیات بر حقوق و… را محقق سازند، و سایر منابع درآمدی یعنی منابع حاصل از واگذاری طرح‌های تملک دارائی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارائی‌های مالی محقق نمیگردد) و نیز تأمین مالی استقراضی از سوی دیگر موجب شد، که به رغم اتخاذ برخی تدابیر مبنی بر عدم استفاده از این درآمدها در هزینه‌های جاری و اختصاص آن به هزینه‌های عمرانی، وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی افزایش یابد.
وابستگی بودجه دولت به درآمدهای نفتی در ساختار اقتصاد ایران منجر به سلطه مالی و تضعیف نقش بخش خصوصی در سرمایه‌گذاری و تولید شده است و از این بابت اقتصاد ملی متکی به درآمد نفت، با آسیب‌پذیری‌های جدی و عمیقی از ناحیه درآمدهای نفتی مواجه شده است به عبارت دیگر ساختار اقتصاد ایران دچار عارضه بیماری هلندی شده است.
مهم‌تر آنکه نوسان مستمر و گاهی شدید قیمت نفت در بازارهای جهانی، رفتارهای مالی بی‌ثبات و غیر متقارنی را در اقتصاد کشور شکل داده است. این رفتارها ناشی از آن است که در شرایط افزایش قیمت نفت انبساط مالی به صورت سیاستی و بعضاً خود به خودی محقق می‌شود، درحالی‌که در شرایط افت قیمت نفت (شرایط فعلی) نه تنها انقباض مالی متناسب محقق نمی‌شود، بلکه این امر نامطلوب تلقی می‌شود و به این دلیل فشار بر بازارهای مالی و بخش خصوصی مضاعف می‌شود.
از سوی دیگر تجربه نشان داده است که افزایش قیمت و درآمدهای نفتی باعث شکل‌گیری مازاد تجاری در کشور و تلاش در جهت تثبیت نرخ ارز شده است. اما از آنجا که تزریق درآمدهای ارزی حاصل از افزایش قیمت نفت به اقتصاد کشور باعث افزایش نرخ تورم در داخل می‌شود، این افزایش سطح عمومی قیمت‌ها مستقیماً نرخ ارز حقیقی را متأثر می‌کند.
در مجموع تثبیت نرخ ارز اسمی و افزایش تورم داخلی به دلیل افزایش درآمدهای نفتی موجب تغییر نرخ ارز حقیقی می‌گردد. البته میزان و مسیر این نوسان، بستگی به مقدار تغییرات عوامل مذکور دارد. این امر باعث شده که در سال‌های ۹۳-۱۳۸۰ که نوعی سیاست نرخ ارز شناور مدیریت شده در کشور برقرار بود یک عدم تعادل مزمن در نرخ ارز مشاهده شود. برخی مطالعات حکایت از آن دارند که میزان انحراف نرخ ارز از مقدار تعادلی آن در سال ۱۳۹۰ (قبل از بحران ارزی) بالغ بر ۹۵ درصد (در قالب اضافه ارزش پول ملی) بوده است.
به جهت پرهیز از اطاله کلام و گستردگی ابعاد اقتصاد ایران، در جدول (۱) نقاط قوت، ضعف، فرصت‌ها و چالش‌های اقتصاد در چارچوب تحلیل SWOT و راهبرد‌های پیشنهادی در قالب راهبرد‌های کوتاهمدت (ک) و راهبرد‌های بلندمدت (ب) ارایه شده است.
جدول۱: استخراج نقاط قوت، ضعف، فرصت‌ها و چالش‌های اقتصاد ایران و راهبرد‌های پیشنهادی
|
| قوت‌ها (S): ۱- افزایش قابل‌توجه صادرات غیر نفتی طی سال‌های اخیر ۲-تأسیس صندوق توسعه ملی ۳-ارائه راهبرد اقتصاد مقاومتی ۴-پائین بودن بدهی‌های خارجی کشور ۵-وجود نیروی کار جوان و تحصیلکرده و ارزان قیمت | ضعف‌ها (W): ۱- سهم عمده نفت از درآمدهای ارزی ۲- نظام تأمین مالی بانک محور در کنار عدم استقلال بانک‌های دولتی سیستم بانکی ۳- بالا بودن مطالبات معوق (NPL) و گستردگی موسسات مالی غیرمجاز ۴- دسترسی اندک به منابع مالی بین‌المللی ۵-سهم پایین منابع بودجه‌ای برای تحقیق و پژوهش R&D ۶-بحران مالی در صندوقهای موجود کشور ۷- ماهیت مالی و بودجه‌ای بدهی‌های دولت به بانک مرکزی و جریان فزاینده دارایی‌های خارجی به بانک مرکزی (تحت تأثیر سیاست مالی دولت) ۸-پایین بودن بهره‌وری نیروی کار و سرمایه ۹-سهم اندک صادرات دانش‌بنیان در صادرات غیرنفتی ایران ۱۰- افزایش مستمر نقدینگی (عمدتاً ناشی از افزایش پایه پولی تا ضریب تکاثری) ۱۱- تأثیر قابل‌توجه نوسانات درآمدهای نفتی بر عملکرد پولی بانک مرکزی |
| فرصت‌ها (O): ۱- کاهش تنشهای ناشی از مسائل هستهای ۲- دسترسی بهتر به منابع مالی خارجی ۳- فرصت‌های سرمایه‌گذاری در حوزه‌های معادن و فلزات، پوشاک و خودرو و … | S.O.: ۱- استفاده از منابع صندوق توسعه ملی جهت تأمین مالی صادرات (ک) ۲- افزایش کارایی عملکرد صندوق (گردش مالی صندوق) (ک) | W.O: ۱- پرهیز از استفاده از منابع صندوق توسعه ملی در راستای تأمین مالی دولت به ویژه در هزینه‌های جاری (ک) ۲- کاهش نقش حاکمیتی دولت در مدیریت صندوق (ک) ۳- استفاده از منابع صندوق در سرمایه‌گذاری‌های بین‌المللی و کسب درآمد از منابع صندوق از محل سرمایه‌گذاری (ب) |
| تهدیدها (T): ۱- افزایش تقاضا برای واردات غیر رسمی ۲- اشاعه فرهنگ رانت و تبعیض ۳-بالا بودن اندازه دولت در اقتصاد ۴-پایین بودن قیمت نفت ۵-فشار ناشی از افزایش جمعیت و ورود افراد جدید به بازار کار ۶-کاهش سهم ایران در اقتصاد منطقه ۷-قاچاق و بخش غیررسمی اقتصاد ۸- اختلال در قیمت‌های نسبی اقتصاد | S.T.: ۱- کاهش کنترل و مدیریت دولت بر منابع و جریان درآمدهای ارزی با رویکرد درآمدی (ک) ۲- بسترسازی جهت انتقال کامل منابع ارزی ناشی از صادرات غیر نفتی به داخل کشور (ک) ۳- متنوع سازی درآمدهای ارزی (ب) ۴- حرکت به سمت درآمدهای صادراتی پایدار (ب) ۵- مدیریت بازار ارز با توجه به تراز تجاری کشور (ک) ۶-منطقی‌سازی قیمت‌های نسبی با هدف دستیابی به تراز تجاری مثبت بدون نفت (ب) | W.T.: ۱- کاهش ارتباط درآمدهای نفتی با بودجه دولت (ب) ۲- کاهش ارتباط درآمدهای نفتی با سیاست‌های ارزی، پولی و مالی (ب) ۳- کاهش سلطه مالی دولت در اقتصاد (ب) ۴- کاهش واقعی سهم و نقش دولت در بازار پول کشور (ب) ۵- افزایش نسبی استقلال بانک مرکزی و کاهش مداخله دولت در حوزه پول و ارز (ب) ۶- التزام به سیاست کنترل تورم (و ثبات مالی) به عنوان اولویت اصلی (ب) ۷- الزام دولت به شفافیت در سیاست‌های مدیریت بدهی (ک) |
توضیح: ۱- نماد «ب» و «ک» به ترتیب معرف بلندمدت و کوتاه مدت می‌باشند.
بر این اساس، گذار از یک اقتصاد نفتی (وضع موجود) به اقتصاد بدون نفت (وضع مطلوب) مستلزم ارایه راهکارهای عملیاتی در کوتاهمدت و بلندمدت می‌باشد که خلاصه این راهکارها در جدول (۲) ذکر گردیده است.
جدول ۲: چارچوب کلی برای گذار از وضع موجود به وضع مطلوب با تأکید بر اقتصاد بدون نفت
| الزامات اجرایی | استراتژی‌ها | وضع موجود | ردیف | ||
| بلندمدت | کوتاهمدت | بلندمدت | کوتاهمدت | ||
| ۱-منطقی سازی ارتباط میان درآمدهای نفتی و سیاست‌های پولی، ارزی و مالی. | ۱- جلوگیری از افزایش بی‌رویه بودجه در شرایط بهبود درآمدهای نفتی | ۱- کاهش واقعی سهم و نقش دولت در بازار پول کشور | ۱- افزایش کارایی عملکرد صندوق (گردش مالی صندوق) ۲- پرهیز از استفاده از منابع صندوق توسعه ملی در راستای تأمین مالی دولت ۳- باز تعریف صندوق توسعه ملی با توجه به الزامات ملی | ۱- سهم عمده نفت از درآمدهای ارزی ۲- عدم تعهد دولت به الزامات قانونی در مدیریت مازاد درآمدهای نفتی | ۱ |
| ۱- کاهش وابستگی دولت به درآمدهای حاصل از صادرات نفت ۲- هماهنگی بین سیاست‌های پولی و ارزی و التزام دولت و بانک مرکزی به سیاست هدف‌گذاری تورم جهت ایجاد ثبات نسبی در قسمت‌های نسبی ۳-متنوع سازی درآمدهای ارزی ۴-اولویت دادن به تامین مالی طرح‌ها از صندوق توسعه ملی | ۱- حمایت موثر از صادرات (جوایز و …) ۲-برقراری ارتباط میان سیاست‌های تعیین نرخ ارز و تراز تجاری ۳-افزایش سهم واگذاری طرح‌های تملک دارائی‌های سرمایه‌ای از منابع بودجه‌های سنواتی
| ۱- حرکت به طرف جهش صادراتی ۲- منطقی سازی (کاهش شکاف در) قیمت‌های نسبی ۳- حرکت به طرف تعادل در تراز تجاری بدون نفت | ۱- بسترسازی جهت انتقال کامل منابع ارزی ناشی از صادرات غیر نفتی به داخل کشور ۲-توجه بیشتر به صادرات غیر نفتی ۳-توسعه و رونق دادن به بخش خصوصی | ۱-افزایش تقاضا برای واردات غیر رسمی ۲- عدم تعادل ادواری و مزمن در بازار ارز ۳- اختلال در قیمت‌های نسبی اقتصاد | ۲ |
| ۱- تعدیل نگاه بودجه‌ای دولت به بانک مرکزی ۲- هدایت دولت به بهره‌گیری از قابلیت‌های بازار سرمایه ۳-اعمال سیاست هدف‌گذاری تورم توسط بانک مرکزی ۴-بهبود فضای کسب و کار و کاهش ریسکهای سیاسی | ۱-کاهش تدریجی استقراض دولت از سیستم بانکی ۲-کاهش نوسانات ارزی | ۱- کاهش واقعی سهم و نقش دولت در بازار پول کشور ۲-ایجاد ثبات در رشد پایه پولی ۳-جذب سرمایه‌گذاری و منابع خارجی
| ۱- پرهیز از استفاده از منابع صندوق توسعه ملی در راستای تأمین مالی دولت | ۱- ماهیت مالی و بودجه‌ای بدهی‌های دولت به بانک مرکزی و جریان فزاینده دارایی‌های خارجی بانک مرکزی (تحت تأثیر سیاست مالی دولت) | ۳ |
| ۱- کاهش الزامات و تکالیف دولتی برای سیستم بانکی | ۱- کاهش تدریجی استقراض از سیستم بانکی و بانک مرکزی ۲- عدم استفاده از منابع بانکی در هزینه‌های جاری دولت ۳-تسویه بدهی دولت به بانک مرکزی، بانکها، و پیمانکاران و … | ۱- کاهش سهم پایه پولی در افزایش نقدینگی ۲- هماهنگی سیاست‌های ارزی، پولی و مالی ۳- سیاست کنترل تورم (و ثبات مالی) به عنوان اولویت اصلی بانک مرکزی | ۱- استفاده از صندوق توسعه ملی برای کاهش تأثیر نوسانات درآمدهای نفتی بر سیاست‌گذار پولی | ۱- افزایش مستمر نقدینگی (عمدتاً ناشی از افزایش پایه پولی تا ضریب تکاثری) ۲- تأثیر قابل‌توجه نوسانات درآمدهای نفتی بر عملکرد پولی بانک مرکزی | ۴ |
| ۱- حرکت به سمت تأمین مالی بازار محور ۲- به حداقل رسانی نیازهای مالی دولت به سیاست‌های اعتباری ۳- هدایت دولت به بهره‌گیری از قابلیت‌های بازار سرمایه
| ۱- کاهش تدریجی اتکا بودجه‌ای دولت بر سیستم بانکی و بانک مرکزی | ۱- بسترسازی جهت ایجاد سازوکارهای جدید تأمین مالی ۲- تلاش برای کاهش سلطه مالی دولت در اقتصاد ۳- افزایش استقلال بانک مرکزی و کاهش مداخله دولت در بازار پول و ارز | ۱- کاهش کنترل و مدیریت دولت بر منابع و جریان درآمدهای ارزی با رویکرد درآمدی ۲- ایجاد بسترهای لازم از جانب دولت برای افزایش استقلال بانک مرکزی | ۱- نظام تأمین مالی بانک محور در کنار عدم استقلال سیستم بانکی ۲- وجود سلطه مالی دولت در ساختار اقتصاد ایران ۳- نقش اساسی دولت در افزایش بدهی بانکها به بانک مرکزی. (ناشی از فشار دولت به سیستم بانکی در راستای اعطای تسهیلات) | ۵ |
| ۱- اعمال سیاست هدف‌گذاری تورم توسط بانک مرکزی | ۱- افزایش شفافیت عملیات پولی دولت ۲- افزایش پاسخگویی دولت ۳-متعهد نمودن دولت به سیاست‌ها و برنامه‌های مصوب | ۱-پاسخگویی، شفافیت و گزارش دهی به موقع عملکرد دولت به مراجع ذی صلاح | ۱- الزام دولت به شفافیت در سیاست‌های مدیریت بدهی | ۱- عدم شفافیت عملکرد دولت ۲- وجود فرهنگ رانت | ۶ |
جمع‌بندی
بررسی ساختار اقتصاد ایران بعد از انقلاب اسلامی بیانگر این واقعیت است که درآمدهای حاصل از فروش نفت و گاز از اقلام عمده تشکیل‌دهنده درآمدهای دولت بوده است. به طوری که طی برنامه‌های توسعه اول (۷۲-۱۳۶۸)، دوم (۷۸-۱۳۷۴)، سوم (۸۳-۱۳۷۹)، چهارم (۸۸-۱۳۸۴) و پنجم (۹۳-۱۳۸۹) سهم درآمدهای نفتی از کل درآمدهای دولت به ترتیب در حدود ۵۶.۷ درصد، ۵۷.۲ درصد، ۵۹.۴ درصد، ۴۱.۲ درصد و ۳۸.۳ درصد بوده است.
از یک سو، اتکای بیش از حد به درآمدهای پر نوسان و برون‌زای نفتی، بی‌ثباتی کل ساختار اقتصاد ایران را طی دهه‌های گذشته به همراه داشته است و از سوی دیگر نگاهی به عملکرد ساختار اقتصاد ایران نشان می‌دهد که درآمدهای حاصل از نفت و تزریق آن به اقتصاد ملی از طریق سیاست مالی دولت‌های مختلف از مهم‌ترین عوامل شکل‌گیری دولت و بازار به شکل کنونی بوده است؛ لذا تغییر وظایف و فعالیت‌های موجود دولت و زمینه‌سازی ایفای نقش اقتصادی قابل‌توجه بخش خصوصی در کشور مستلزم اصلاح وضعیت موجود مبتنی بر اصلاح نگرش‌های بنیادین در خصوص نقش دولت و جایگاه بخش خصوصی و عملیاتی کردن آن است.
