ناظر اقتصاد: بودجه عملیاتی در واقع همان بودجه برنامه‌ای است که به نحو دقیق‌تر و روشن‌تری اجرای برنامهها را از دیدگاه هزینه و فایده تجزیه و تحلیل می‌کند و با روش اندازهگیری حجم کار و قیمت تولید شده تولید یا خدمت، زمینه اجرای بودجه ریزی عملیاتی را فراهم می‌کند و با شاخصها و استانداردها مقایسه تطبیقی و تحلیلی مینماید و به مدیریت سازمان در تصمیم گیری‌ها کمک می‌کند. گزارش حاضر به بررسی برخی از چالش‌های بنیادین در نظام بودجه‌ریزی کشور خواهد پرداخت.
بطور کلی، می‌توان گفت هدف غایی نظام برودجه‌ریزی عملیاتی کمک به اتخاذ تصمیمات عقلایی درباره تخصیص منابع و تعهد منابع دولت بر اساس پیامدهای قابل سنجش می‌باشد که نتایج قابل انتظار دستگاه را در طول زمان منعکس می‌کند. با این تفاسیر نظام بودجه‌ریزی عملیاتی مقاصد ذیل را دنبال می‌کند:
- ارائه مبنای صحیح برای اتخاذ تصمیم در خصوص تخصیص منابع
- تعیین نتایج قابل سنجش و مورد انتظار
- تمرکز فرایند تصمیمگیری روی مهمترین چالشها و مسائل
- ایجاد یک فرایند منطقی برای تصمیمگیری در خصوص بودجه
- ارائه بهترین ابزارهای ممکن بر اساس نتایج
- ایجاد ارتباط بین بودجه و نتایج عملکرد برنامه
عمده چالش‌های نظام بودجه‌ریزی که به‌نحوی بر عملکرد فعلان اقتصادی بخش خصوصی تأثیر منفی داشته و به‌عنوان مانعی پیشروی آنها قرار دارد، عبارت است از:
ناکارآمدی رویکرد افزایش درآمدهای مالیاتی در نظام بودجه‌ریزی
به‌منظور واکاوی رویکرد حاکم بر کسب درآمدهای مالیاتی در نمودار (یک) اجزای تحقق یافته درآمدهای مالیاتی در طی سال‌های ۱۳۸۴ الی هفت ماهه ۱۳۹۷ آمده است. با توجه به نمودارها مشاهده می‌شود که، عمده‌ترین جزء درآمدهای مالیاتی در قوانین نظام بودجه‌ریزی سنواتی مربوط به مالیات بر اشخاص حقوقی با میانگین سهم ۴۱ درصد است.
در مرحله بعد مالیات بر واردات با میانگین سهم ۲۲ درصد و مالیات بر کالاها و خدمات با میانگین سهم ۲۰ درصد قرار می‌گیرند و در نهایت مالیات بر درآمد با میانگین سهم ۱۴ درصد و مالیات بر ثروت با میانگین سهم ۳ درصد کمترین سهم از درآمدهای مالیاتی را در بین اجزای تشکیل‌دهنده مالیات به خود اختصاص داده‌اند. همچنین براساس نمودار مشاهده می‌شود که سهم دو جزء مالیات بر کالاها و خدمات و مالیات بر واردات به عنوان منابع مالیات‌های غیرمستقیم دولت در طی سال‌های مورد بررسی در حال جابه‌جا شدن با هم است به این صورت که در قوانین نظام بودجه‌ریزی سال‌های ۱۳۸۴ الی، سهم مالیات بر هفت ماهه ۱۳۹۷، سهم مالیات بر واردات از کل درآمدهای مالیاتی از ۲۶.۷ درصد به ۱۴ درصد کاهش یافته است، در حالی که سهم مالیات بر کالاها و خدمات از ۱۰.۸ درصد به ۴۲.۱ درصد افزایش یافته است.
مأخذ: گزیده آمارهای اقتصادی بانک مرکزی بخش مالی و بودجه در سال‌های ۱۳۸۴- هفت ماهه نخست ۱۳۹۷
مالیات بر اشخاص حقوقی عمده‌ترین سهم در میان اجزای درآمدهای مالیاتی را تشکیل می‌دهد. در حالی که در پی رکود حاکم بر اقتصاد کشور در طی پنج سال اخیر این انتظار می‌رفت که در خصوص مالیات بخش‌های تولیدی- صنعتی بازنگری‌هایی صورت گیرد و در مقابل بخش‌هایی که به‌نوعی از پرداخت مالیات معاف هستند یا به دلیل شفاف نبودن سیستم درآمدزایی (همانند فعالیت‌های دلالی، سوداگری و…) در دایر شمول مالیات قرار نمی‌گرفتند، مورد هدف قرار گیرند. این در حالی است که نه تنها سهم عمده‌ای از درآمد مالیاتی را مالیات بر اشخاص حقوقی تشکیل داده است بلکه در سال‌های اخیر، عموما تناسب دقیقی میان نرخ رشد مالیات دریافتی از اشخاص حقوقی (تعدیل شده با نرخ تورم) با نرخ رشد اقتصادی سال قبل که گویای وضعیت اقتصادی فعالین اقتصادی است، وجود نداشته است.
بررسی عملکرد اجزای مالیات بر اشخاص حقوقی، گویای این حقیقت است که در عمل عمده‌ترین جزء مالیات بر اشخاص حقوقی، مربوط به مالیات بر اشخاص غیر دولتی با متوسط سهم ۶۶ درصد است. این آمار حاکی از آن است که، بخش عمده‌ای از فشار مالیاتی حاصل از مالیات بر اشخاص حقوقی بر اشخاص حقوقی غیردولتی وارد می‌شود.
شایان ذکر است که اخذ درآمدهای مالیاتی از اشخاص حقوقی به‌ویژه اشخاص حقوقی غیردولتی باید متناسب با چرخه‌های رونق و رکود اقتصادی باشد.
به این معنا که، در شرایط رونق اقتصادی، منطقی است مالیات‌های اخذ شده از اشخاص حقوقی دولتی افزایش یابد. در حالی که، در شرایط رکود اقتصادی، به‌منظور کمک به بهبود محیط کسب‌وکار و جلوگیری از خروج بنگاه‌های از عرصه فعالیت رسمی در اقتصاد، منطقی است، که فشار مضاعف به شرکت‌ها از طریق اخذ مالیات وارد نشود. بلکه از طریق ایجاد تمهیدات در زمینه وصول مالیات مانند گسترش خدمات دولت الکترونیک در زمینه پرداخت مالیات و عدم ایجاد فشار مضاعف بر بنگاه‌هایی که به‌طور رسمی و قانونی فعالیت دارند و اقدام به پرداخت مالیات می‌کنند، زمینه‌های ادامه حضور این شرکت‌ها در بخش رسمی و یا جلوگیری از فرار مالیاتی آنها را فراهم کرد.
ضمناً یک اقدام دیگر در شرایط رکودی باید گسترش پایه‌های مالیاتی و جلوگیری از فرار مالیاتی باشد، به جای افزایش مالیات بر شرکت‌های غیردولتی. چراکه، افزایش مالیات از اشخاص حقوقی غیر دولتی تبعات منفی همچون کاهش انگیزه‌های سرمایه‌گذاری و تولیدی را به همراه خواهد داشت و این مسأله خود می‌تواند موجبات تداوم رکود
و کند شدن رشد اقتصادی ایران را ایجاد کند.
مالیات بر کالاها و خدمات در حال جایگزین شدن با مالیات بر واردات به‌عنوان دو جزء تشکیل دهنده درآمدهای مالیاتی است و به‌طور متوسط بیشترین رشد را در طی سال‌های مورد بررسی داشته است. این دو نتیجه به معنای این است که رویکرد دولت در جمع‌آوری مالیات به روش غیرمستقیم در اسناد نظام بودجه‌ریزی سنواتی متمرکز بر مالیات بر کالا و خدمات می‌باشد. در عمل عمده‌ترین اجزای مالیات بر کالاها و خدمات، مالیات بر ارزش افزوده و مالیات بر فرآورده‌های نفتی می‌باشد.
مالیات بر ارزش افزوده به‌عنوان یکی از مهمترین اجزای تشکیل‌دهنده مالیات بر کالاها و خدمات، یک مالیات چند مرحله‌ای است و این نوع مالیات در مراحل مختلف تولید و توزیع براساس درصدی از ارزش افزوده کالاها و خدمات تولید شده توسط بنگاه‌ها در هر مرحله اخذ می‌شود. ابعاد اهمیت حساس شدن به این نوع مالیات از آنجا دوچندان می‌گردد که بدانیم، از ابتدای اجرای این قانون برای مؤدیان از جمله تولیدکنندگان داخلی، مشکلاتی به وجود آمده که در سال‌های اخیر به دلیل شرایط رکودی کشور، بار مشکلات ناشی از اجرای این قانون برای تولیدکنندگان تشدید شده و آثار نا مطلوبی بر گستره فعالیت آنها داشته است.
از معضلات ایجاد شده در فرآیند اجرای این قانون برای تولیدکنندگان می‌توان به زمان‌بر بودن استرداد مالیات پرداختی کالاهای معاف (که جزء هزینه‌های قابل قبول تلقی می‌شود)، دوره کوتاه زمانی برای ارائه اظهارنامه و پرداخت مالیات توسط مؤدیان، شفاف نبودن گستره انواع کالاهای معاف از مالیات، معضل شناسایی و احراز اعتبار مالیاتی فعالان اقتصادی برای انجام معاملات، عدم وجود زیرساخت‌های کامل نرم‌افزاری و سخت‌افزاری برای اجرای دقیق قانون مالیات بر ارزش افزوده اشاره کرد که به‌نحوی در عملکرد فعالان اقتصادی بخش‌های تولیدی اخلال وارد کرده است.
اولویت هزینه‌های جاری به هزینه‌های عمرانی در نظام بودجه‌ریزی
بررسی اسناد بودجه حاکی از این حقیقت است که بزرگترین محل انجام مصارف عمومی دولت مربوط به مخارج جاری دولت است، به‌طوری که براساس نمودار (دو) هزینه‌های جاری در قوانین بودجه سال‌های ۱۳۸۴ الی ۱۳۹۷، بیش از ۶ برابر شده است و همانطور که مشاهده می‌شود، این نوع از هزینه‌های دولت، طی دوره مورد بررسی همواره روند رو به افزایشی داشته است.
گزیده آمارهای اقتصادی بانک مرکزی بخش مالی و بودجه در سال‌های ۱۳۹۷-۱۳۸۴
اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (هزینه‌های عمرانی) نه تنها به‌طور مستقیم باعث گسترش ظرفیت‌های زیربنایی و تقویت بنیه تولیدی جامعه می‌شود، بلکه به صورت غیرمستقیم فعالیت سایر حوزه‌های اقتصاد را نیز بهبود می‌بخشد، همانطور که در نمودار مشاهده می‌شود، مخارج عمرانی در طی زمان با نوساناتی مواجه بوده، در برخی از سال‌ها افزایش و در برخی از سال‌ها کاهش یافته است و در طی دوره مورد بررسی در قوانین بودجه هزینه‌های عمرانی تنها چهار برابر شده است. عمده‌ترین دلیل این موضوع، گسترش حجم دولت در اقتصاد و روند رو به گسترش هزینه‌های جاری است. چراکه، گسترش بخش دولتی در اقتصاد کشور موجب شده سهم عمده‌ای از منابع عمومی دولت صرف هزینه‌های جاری شود و از این گذر دولت در تأمین مالی هزینه‌های عمرانی ناتوان گردد.
از زاویه‌ای دیگر، بررسی درصد تحقق هزینه‌های جاری و عمرانی طی سال‌های ۱۳۸۴ الی هفت ماهه نخست ۱۳۹۷ در نمودار (۳)، حاکی از این حقیقت است که به‌طور متوسط در هر سال هزینه‌های جاری دولت به میزان ۹۵ درصد محقق شده است. دلیل این امر ناشی از چسبندگی و انعطاف‌ناپذیری هزینه‌های جاری است زیرا هزینه‌های جاری عمدتاً پرداخت‌های پرسنلی و هزینه‌های جانبی آن است.
لذا دشواری در کاهش این هزینه‌ها منجر شده از رقم مطلق هزینه‌های جاری کاسته نشود. از همین‌رو، عدم تحقق پیش‌بینی‌های دولت در بخش منابع، محدودیت چندانی برای این گروه از مصارف دولت ایجاد نکرده است. در حالی که بررسی درصد تحقق هزینه‌های عمرانی، نشان از عدم تحقق قابل توجه در مخارج تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دارد، به‌گونه‌ای که روند رو به کاهش میزان تحقق هزینه‌های عمرانی دولت محسوس بوده و در سال‌هایی مانند سال‌های ۱۳۹۱ و ۱۳۹۲ تنها حدود ۳۸ و ۳۹ درصد از هزینه‌های عمرانی پیش‌بینی شده در قوانین بودجه سنواتی تحقق یافته است.
گزیده آمار اقتصادی بانک مرکزی بخش مالی و بودجه درهفت ماهه نخست ۱۳۹۷- ۱۳۸۴
براین اساس، سهم بالای هزینه‌های جاری و چسبندگی این مخارج در کنار کمبود منابع تحقق یافته دولت، در عمل منجر به تخصیص منابع مالی مربوط به بخش هزینه‌های عمرانی به هزینه‌های جاری شده است.
در واقع، وجود کسری بودجه دائمی دولت به خصوص در پرداخت‌های جاری باعث شده است تا دولت هنگام تخصیص درآمدهای خود به مصارف بودجه‌ای با هدف پوشش بخشی از هزینه‌های جاری از سهم پرداخت‌های عمرانی بکاهد و در نتیجه طرح‌های عمرانی را با مشکل تخصیص اعتبار مواجه سازد.
اهمیت حساس شدن به ارزش ارقام مصوب و محقق شده طرح‌های عمرانی از آنجا بیشتر نمایان می‌شود که بدانیم، توسعه سرمایه‌گذاری‌های عمرانی، با ایجاد تقاضا برای خدمات بخش خصوصی، افزایش اشتغال عوامل تولید از جمله ماشین‌آلات و نیروی کار بخش خصوصی را به‌همراه خواهد داشت. لذا، کافی نبودن اعتبارات عمرانی و وجود انبوهی از طرح‌های نیمه‌کاره موجب می‌شود تقریباً به بیشتر طرح‌ها به شکل ناکافی و به اصطلاح قطره چکانی اعتبار داده شود. پرداخت اعتبارات ناکافی به پیمانکاران موجب می‌شود آنها نتوانند حقوق و دستمزد کارکنان خود را تأمین کنند.
این موضوع منجر به این امر می‌شود که بخشی از ماشین‌آلات و تجهیزات و مهمتر از آن نیروی انسانی بخش خصوصی، پایین‌تر از ظرفیت خود و به شکل ناکارا فعالیت داشته باشند.
درکنار این مسأله، تأخیر و توقف طرح‌های عمرانی علاوه بر بروز چالش‌های اقتصادی جدی در وضعیت درآمدی صاحبان عوامل تولید با ایجاد پیامدهای اجتماعی ناشی از بیکاری تبعات سنگین‌تری را بر اقتصاد وارد می‌سازد. همچنین، تأخیر در برنامه زمان‌بندی بهره‌برداری طرح‌های عمرانی، موجب افزایش هزینه‌های تمام شده طرح‌ها به علت افزایش قیمت‌ها می‌شود. زیرا ارزیابی هزینه‌های پروژه و برآورد قیمت ارائه شده از سوی پیمانکاران، براساس برنامه زمان‌بندی در محدوده زمانی مشخص است. بر این اساس، خارج شدن پروژه از سقف زمانی برنامه‌ریزی شده، موجب می‌شود هزینه‌های تعدیل (افزایش قیمت تمام شده مواد اولیه، دستمزد عوامل تولید) نیز به هزینه‌های اجرا افزوده شود و این امر کاهش حاشیه سود پیمانکاران را به همراه خواهد داشت.
علاوه بر این، عدم پرداخت به موقع تعهدات دولت و پرداخت اعتبارات به پیمانکاران موجب می‌شود تا پیمانکاران نتوانند تعهدات خود را به سیستم بانکی بازپرداخت کنند ازاین‌رو، به سیستم بانکی بدهکار می‌شوند. لذا، این ناهماهنگی به وجود آمده به علت تأخیرهای دولت در پرداخت اعتبارات پروژه‌های عمرانی، نه تنها ممکن است اجرای پروژه را برای مدتی متوقف کند. بلکه، آثار ناخوشایندی بر اعتبار پیمانکاران نزد بانک‌ها و مؤسسات مالی دارد.
لذا، برداشت از هزینه‌های عمرانی به نفع مخارج جاری و عدم تحقق کامل اعتبارات در نظر گرفته شده در اسناد نظام بودجه‌ریزی سنواتی، نه‌تنها به عنوان مانعی اساسی پیشروی فعالان اقتصادی نقش ایفا می‌کند. بلکه، تقاضا برای خدمات پیمانکاران را نیز کاهش می‌دهد و ازاین‌رو، حوزه فعالیت بخش خصوصی را با رکود مواجه می‌سازد. بر این اساس، انتظار می‌رود دولت با الزام در تحقق اعتبارات عمرانی، نه تنها در راستای پیگیری اهداف توسعه‌ای کشور گام بردارد، بلکه افزایش تقاضا برای خدمات پیمانکاران بخش خصوصی را نیز ایجاد کند و از این طریق حضور بخش خصوصی در اقتصاد را رونق بخشد.
جمع‌بندی
در این گزارش برخی از مهمترین چالش‌های نظام بودجه‌ریزی کشور مورد بررسی قرار گرفت. درحال حاضر بیش از شصت درصد بودجه سالیانه کشور به شرکت‌ها و موسسات دولتی اختصاص دارد که موجب ریخت و پاش‌های فراوان بودجه گردیده و انتظار می‌رود با تنظیم بودجه عملیاتی و شفاف این هزینه‌ها به حداقل ممکن کاهش یابد.
یکی از اشکالات اساسی نظام بودجه کشور غیر عملیاتی و شفاف نبودن آنست که هزینه‌های زیادی متحمل کشور کرده است از جمله می‌توان به کسری بودجه سالیانه چند هزار میلیارتومانی دولت اشاره کرد. اولویت هزینه‌های جاری به هزینه‌های عمرانی در اسناد بودجه، و ناکارآمدی رویکرد افزایش درآمدهای مالیاتی از جمله چالش‌های اصلی نظام بودجه‌ریزی در ایران می‌باشند.
